Областная реформа Петра I - реформа местного управления 1708-1715, 1719 годов.
Областная реформа Петра I проводилась одновременно с устройством коллегий. Осуществление этой реформы диктовалось необходимостью совершенствования системы административного деления, которое во многом устарело к началу XVIII века. В XVII веке территория Московского государства делилась на уезды - округа, имевшие с городом тесные хозяйственные связи. Во главе уезда стоял воевода, присланный из Москвы. Уезды по своему размеру были чрезвычайно неравномерны - иногда очень крупные, иногда очень маленькие. В 1625 году число уездов составляло 146, помимо которых существовали волости в качестве самоуправляющихся единиц. К XVIII веку отношения между центром и провинцией стали крайне сложными и запутанными, а само управление уездами из центра - крайне громоздким. Другой важной причиной проведения областной реформы Петра I была необходимость создания новой системы финансирования и продовольственно-материального обеспечения армии и флота для успешного ведения Северной войны 1700-1721 гг.
Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Губернаторы других губерний не всегда были военными, например, в Казанской и Нижегородской губернии. Никаких задач по устройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок. Если губернатор доставлял денег, запасов, рекрутов сверх назначенного числа, то его ожидало царское благоволение. Если был недобор, то губернатору грозил штраф за каждого недостающего человека вплоть до конфискации в пользу государства его имения.
С 1712 года при губернаторах учреждались особые советы ландратов. Указом 20 января 1714 года ландратов полагалось избирать в городах или провинциях из числа дворян. Но эта мера осуществлена не была: окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. В 1716 году Сенату было предписано назначать в ландраты офицеров, уволенных со службы вследствие ран или старости и не имеющих деревень. Ландратовое жалование являлось как бы пенсией этим отставным. Таким образом, ландраты могли быть назначены сенаторами не из среды местного дворянства. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами. Но на самом деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.
С 1715 года губерния разделялась на доли по 5536 дворов в каждой, и каждая доля находилась в ведении особого ландрата, который в пределах своей доли управлял всякими долями и земскими делами. В 1715 году ландратам было приказано жить в пределах своей доли в определённом городе, а уездные воеводы были отменены. При губернаторе постоянно находились два ландрата, а ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернском городе раз в год. В этой роли ландраты из советников очень скоро перешли в положение исполнителей губернаторских поручений и под руководством губернаторов ведали разнообразными делами по губернскому управлению - собирали провиант для армии, налоги, рабочих для строительства и земляных работ на острове Котлин и в Санкт-Петербурге, высылали в столицу ямщиков, кузнецов, плотников, составляли различные отчётные ведомости, принимали участие в распределении сборов в губерниях, в переписке и освидетельствовании количества дворов и т. д.р Ещё с 1699 года прежние уезды стали именоваться провинциями. Во главе провинций остались прежние воеводы; в 1710 году они были переименованы в комендантов. Воеводы крупных городов стали называться обер-комендантами, а подчинённые обер-коменданту воеводы мелких городов - просто комендантами. С 1715 года обер-комендантов и комендантов в городах, где не было гарнизонов, заменили ландрихтеры. Провинцией называли такие округа, которые были очень удалены от губернского города и сами по себе составляли определённый хозяйственный и административный округ. Так, приписанные к Петербургской губернии верхневолжские города, с Ярославлем во главе, составляли особую Ярославскую провинцию, и это была единственная провинция Петербургской губернии. Таким образом, правильного разделения петровских губерний на провинции в описываемое время сделано не было: административным делением до 1715 года была доля. В Архангелогородской губернии были две провинции - Галицкая и Устюжская, в Московской губернии - восемь провинций, в Киевской - ни одной, потому что Малороссия делилась на полки.
Это первоначальное петровское разделение территории государства на восемь, а потом на десять больших губерний, а каждой губернии на доли, имело в виду военно-финансовые нужды. Когда выяснилось, что война подходит к концу, Пётр серьёзно задумался над устройством страны для мирного времени. С 1718 году, когда шла работа по учреждению коллегий, Пётр решил провести переустройство местного управления. Как известно, коллежское управление устраивалось по шведскому образцу. Но шведское устройство коллегий опиралось на областное, поэтому один из главных руководителей коллежской реформы, Фик, предложил провести устройство области в зависимости от нового коллежского распорядка.
В Швеции областное разделение имело три степени: низшим делением был приход - кирхшпиль, средним - герад, округ, объединявший до 1000 дворов сельского населения, высшим - ландсгевдингство. Управителями кирхшпиля, герада и ландсгевдингства были - кирхшпильфохт, герадс-фохт и ландсгевдин, затем в гераде и ландсгевдингстве были особые судьи - герадс-гевдинг, или в прибалтийских провинциях ландрихтер, и лагман, который в прибалтийских провинциях именовался обер-ландрихтер. Таким образом, административно-территориальное деление Швеции послужило прообразом российского. Но это не было «слепым» подражанием, поэтому шведская модель приспосабливалась к российским условиям. С осени 1718 году Сенату было поручено обсуждение нового губернского устройства. В его ходе Сенат отказался от введения низших единиц шведской области, кирхшпилей, объяснив это низким уровнем развития крестьянства. Два других шведских провинциальных деления - герад и ландсгевдингство - были приняты под названием дистрикт и провинция. В Швеции герад охватывал не более 1000 крестьянских дворов, в Росси дистрикт предполагалось устроить вдвое большим. Это диктовалось необходимостью более дешёвого устройства управления, так как более дробное деление увеличило бы количество чиновников.
26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года - повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500-2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарём; камерир, подчинённый Камер-коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер - казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подьячие.
29 мая 1719 года Пётр утвердил распределение на провинции и других губерний. По смыслу этого указа провинция должна была стать высшим областным делением, но этот указ не отменял прежних губерний. Это было обусловлено необходимостью существования губерний в качестве военных округов. Провинциальный воевода не был подчинён губернатору и только иногда становился в известное ему подчинение как к военному начальству, например, по делам о рекрутском наборе. Затем с 1722 года воевода был сделан представителем провинциального суда, а губернаторы стали президентами высших надворных судов, при этом воевода подчинялся не лично губернатору, а надворному суду - коллегиальному учреждению, представителем котором был губернатор.
Указ Петра о том, чтобы новое областное управление начало действовать с 1 января 1720 года, мало осуществился, потому что назначение на второстепенные должности, производимое коллегиями, шло достаточно медленно. Например, в сентябре 1720 года в Астраханской провинции не было ни рентмейстеров, ни камерира, ни одного комиссара, а в Галицкой провинции даже в июле 1721 года не было своего рентмейстера.
В течение 1720-1721 годов новое местное управление было введено по всей России. Во главе провинции стал воевода. Воевода должен был руководствоваться особой инструкцией. По ней воеводам предписывалось управлять провинцией в государственных интересах, заботиться о внешней безопасности провинции от неприятельского вторжения, не допускать в неё неприятельских шпионов. Воевода должен был следить за внутренней безопасностью провинции, соблюдением прав всех сословий. Ему даже приписывалось заботиться о крепостных крестьянах: воевода должен был брать в опеку деревни тех помещиков, которые оказывались «непотребными и беспутными разорителями». Воевода представлял в Сенат и коллегии особые записки, мемориалы, в которых излагал свои соображения о способах улучшения торговли и мануфактур. Однако многое, что приписывалось инструкцией, воевода выполнить не мог в связи с отсутствием каких-либо возможностей: например, учреждение госпиталей.
Для ведения всего податного дела в петровской провинции был камерир, но и воевода принимал участие в сборах податей. По инструкции, воеводе приписывался надзор за финансовым управлением провинции. Он должен был наблюдать за правильностью взимания с населения сборов, а также расходами провинции.
Правой рукой воеводы и главным исполнителем по финансовой части в провинции был камерир. Он был непосредственным заведующим казённого имущества. Камериру подчинялись рентмейстер, провиантмейстер и земские комиссары, предоставлявшие ему отчёты. Камерир вёл переписную, земскую, вычетную и главную книги. В переписную книгу заносились все деревни, дворы. В земскую книгу вносили приходо-расходные ведомости земских комиссаров после проверки. В вычетную книгу - недоимки, в главную - окладные и неокладные доходы провинции. В качестве заведующего казённым имуществом камерир обязан был ревизовать казначейство и провиантские магазины. При камерире была камерирская контора, которая выписывала ордеры в казначейство к рентмейстеру на приём и выдачу денег, к заведующему провиантскими магазинами на приём и выдачу хлеба.
В провинции появились рентмейстеры - казначеи, подчинённые камериру. Рентмейстера назначала Штатс-контор-коллегия. В его обязанности входил приём денег, поступающих от плательщиков, земских комиссаров и магистратов, а также выдача суммы по законным требованиям.
Во главе управления дистриктами стояли земские комиссары. До 1724 года комиссаров назначала Камер-коллегия. С 1724 года рядом с этими назначенными комиссарами начали действовать так называемые «комиссары от земли», избираемые уездными земледельцами из своей среды на определённый срок. Комиссару поручалось попечению благосостоянию, просвещению дистрикта. В ведении комиссара находилась выборная сельская полиция - сотские и десятские старосты, избираемые на год на особых сходах, состоявших из старост и выборных. Избранные на этих сходах отправлялись в воеводскую канцелярию, где их приводили к присяге и выдавали им инструкции. Наблюдению сотского старосты поручалось около сотни крестьянских дворов, составлявших иногда небольшую округу. Из жителей деревень, входивших в состав сотни, избиралось девять десятских, подчинённых сотскому. Сотский и десятский исполнял обязанности низших полицейских служителей при комиссаре.
Земский комиссар являлся начальником полиции. Он содействовал судебной власти путём поимки преступников и доставления суду всяких требуемых судебной властью справок. Также комиссар должен был заботиться о состоянии дорог и мостов, о своевременном поступлении и сборе денежных и натуральных повинностей.
С введением подушной подати и расквартированием армии, вся Россия, кроме деления на провинции и дистрикты, делилась на полковые дистрикты.
Областная реформа Петра I придала государственной жизни России бюрократический характер западноевропейского толка. Реформа сыграла значительную роль для победы в Северной войне 1700-1721 годов, наметила разделение судебной и административной властей, военной и гражданской службы. Однако значительно увеличивался штат государственных служащих, а значит, и затраты на их содержание, хотя они были значительно меньше, чем в Швеции..
В царствование Петра Первого были проведены реформы во всех областях государственной жизни страны.
Реформа государственного управления - 1699-1721 гг.
суть: Создание Ближней канцелярии (или Консилиума министров) в 1699 г. Было преобразовано в 1711 г. в Правительствующий Сенат. Создание 12 коллегий, имеющих определенную сферу деятельности и полномочия.
результаты: Система государственного управления стала более совершенной. Деятельность большинства государственных органов стала регламентированной, коллегии имели четко очерченную область деятельности. Были созданы контролирующие органы.
Областная (губернская) реформа - 1708-1715 гг. и 1719-1720 гг.
суть: На первом этапе реформы Петр 1 поделил Россию на 8 губерний: Московскую, Киевскую, Казанскую, Ингермандландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Архангелогородскую, Смоленскую, Азовскую, Сибирскую. Они управлялись губернаторами, ведавшими войсками, расположенными на территории губернии, а также обладавшими всей полнотой административной и судебной власти. На втором этапе реформы губернии были поделены на 50 провинций, управляемых воеводами, а те делились на дистрикты, руководимые земскими комиссарами. Губернаторы были лишены административной власти и решали судебные и военные вопросы.
результаты: Произошла централизация власти. Органы местного самоуправления почти полностью потеряли влияние.
Судебная реформа - 1697 г., 1719 г., 1722 г.
суть: Петром 1 были образованы новые судебные органы: Сенат, Юстиц-коллегия, гофгерихты, нижние суды. Судебные функции также исполняли все коллеги, кроме Иностранной. Судьи были отделены от администрации. Был отменен суд целовальников (аналог суда присяжных), утрачен принцип неприкосновенности неосужденной личности.
результат: Большое количество судебных органов и лиц, осуществлявших судебную деятельность (сам император, губернаторы, воеводы и др.) вносили в судопроизводство сумбур и неразбериху, введение возможности "выбивания" показаний под пытками создали почву для злоупотреблений и необъективности. Вместе с тем, была установлена состязательность процесса и необходимость того, чтобы приговор основывался на конкретных статьях закона, соответствующих разбираемому случаю.
Военные реформы - с 1699 г.
суть: Введение рекрутской повинности, создание военно-морского флота, учреждение Военной коллегии, ведавшей всеми военными делами. Введение с помощью "Табели о рангах" воинских званий, единых для всей России. Создание военно-промышленных предприятий, а также военных учебных заведений. Введение армейской дисциплины и воинских уставов.
результат: Своими реформами Петр 1 создал грозную регулярную армию, насчитывавшую к 1725 г. до 212 тыс. человек и сильный военно-морской флот. В армии были созданы подразделения: полки, бригады и дивизии, на флоте – эскадры. Было одержано множество воинских побед. Эти реформы (хотя и неоднозначно оцениваемые разными историками) создали плацдарм для дальнейших успехов русского оружия.
Церковная реформа - 1700-1701г.; 1721 г.
суть: После смерти патриарха Адриана в 1700 г. был фактически ликвидирован институт патриаршества. В 1701 г. было реформировано управление церковно-монастырскими землями. Петр 1 восстановил Монастырский приказ, контролировавший церковные доходы и суд над монастырскими крестьянами. В 1721 году принят Духовный регламент, фактически лишивший церковь самостоятельности. На смену патриаршеству создан Святейший Синод, члены которого подчинялись Петру 1, которым и назначались. Церковное имущество часто отнималось и тратилось на нужды императора.
результат: Церковные реформы Петра 1 привели к почти полному подчинению духовенства светской власти. Помимо устранения патриаршества многие епископы и простые священнослужители подверглись гонениям. Церковь уже не могла проводить самостоятельную духовную политику и отчасти потеряла авторитет в обществе.
Финансовые реформы - Почти все царствование Петра 1
суть: Введение множества новых (в том числе косвенных) налогов, монополизация продажи дегтя, алкоголя, соли и других товаров. Порча (уменьшение веса) монеты. Копейка становится основной монетой. Переход к подушной подати.
результат: Увеличение доходов казны в несколько раз. Но во-первых, достигнуто оно за счет обнищания основной массы населения, во-вторых - большая часть этих доходов разворовывалась.
Возникновение абсолютной монархии
Абсолютная монархия является такой формой правления, когда монарху юридически принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Его власть не ограничена каким-либо органом, он ни перед кем не отвечает и никому в своей деятельности не подконтролен. Абсолютная монархия представляет собой государственную форму диктатуры класса феодалов.
Для возникновения абсолютной монархии необходимо наличие экономических, социальных, политических предпосылок.
Возникновение абсолютной монархии в России относится ко второй половине XVII в.
Окончательно абсолютная монархия оформилась в первой четверти XVIII в. при Петре I. Земские соборы не созывались с 1653 г. В первые годы царствования Петра I Боярская дума формально существовала, но никакой власти не имела, сократилось и число ее членов. В 1701 г. функции Думы перешли к «Ближней канцелярии», объединявшей работу важнейших государственных органов. Лица, состоявшие в ней, именовались министрами, а их Совет затем получил название Конзилии министров. В 1711 г. был учрежден правительствующий Сенат из девяти человек, которых назначал сам император. Сенат занимался вопросами комплектования армии развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. С учреждением в феврале 1711 г. Сената окончательно перестала функционировать Боярская дума. В октябре 1721 г. в связи с блестящей победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Россия становится империей. Серьезные изменения в статус императора внес именной указ Петра I от 5 февраля 1722 г. о порядке престолонаследия, который подтвердил, что монарх-самодержец, никому не дающий отчета в своих делах, должен сам определять и будущего своего наследника.
Основные направления внешней политики Петра I
Европейские: 1.Борьба за выход в Европу через Балтийское море – Северная война 1700 – 1721 гг
2. Укрепление позиций России в Европе. Заграничные поездки Петра I/ Начало династических связей с Германией.
Азиатские: 1. Борьба с Турцией за утверждение присутствия России на Черном море. Азовские походы.
2. Прутский поход Петра в 1710-1711
3. Персидский поход Петра 1723 - 1724
Фото: Сергей Куликов/Интерпресс
Эксперты Алексея Кудрина из Центра стратегических разработок (ЦСР) проанализировали причины кризиса, в котором пребывает сфера ЖКХ в России. Наиболее острыми проблемами отрасли они называют высокий уровень износа жилищно-коммунальной инфраструктуры и низкий уровень вовлечения собственников жилья при гипертрофированной роли государства. Такие утверждения и соответствующие предложения по решению этих проблем содержатся в опубликованном ЦСР аналитическом докладе «Жилищно-коммунальный комплекс: между политикой и экономикой» . РБК Петербург спросил экспертов, в чем причина сложившейся ситуации и сможет ли заставить жильцов нести ответственность за свои дома.
Структурный перекос
По данным опроса представителей 803 органов местного самоуправления, проведенного ЦСР совместно с Конгрессом муниципальных образований в конце 2017 года, 84% респондентов назвали износ главной проблемой ЖКХ. ЦСР считает основной причиной такого положения хроническую нехватку финансирования — как инвестиций в новые объекты инженерной инфраструктуры, так и средств на текущий и капитальный ремонт существующих. «Недостаточный уровень капитальных вложений является следствием ограничения роста тарифов, опережающего роста расходов организаций коммунального комплекса на энергоресурсы и низкой привлекательности отрасли для частных инвесторов», — утверждают авторы доклада.
В то же время они отмечают, что при среднеевропейском уровне общих расходов россиян на ЖКХ (менее 11% в потребительских расходах в среднем), доля в них платежей за коммунальные услуги гипертрофированно высока — в 2-3 раза выше, чем в развитых стра-нах, где расходы на содержание жилой недвижимости примерно равны, а иногда и значительно превышают (в Дании, Германии, Бельгии, Великобритании и др.) расходы на коммунальные услуги. Даже в «холодных» Финляндии, Швеции и Исландии расходы жителей на оплату энергетических ресурсов в 1,5 — 2 раза ниже, чем на содержание и благоустройство жилья. Так что в России наблюдается явный структурный перекос в платежах за ЖКУ.
Доля платежей за коммунальные услуги в общих расходах россиян на ЖКХ гипертрофированно высока — в 2-3 раза выше, чем в развитых стра-нах
Разруха — в головах
Член президиума Ассоциации товариществ собственников жилья Центрального района и председатель одного из ТСЖ района Светлана Морозова, признавая важность проблемы износа инженерии, не считает основной причиной сложившейся ситуации сдерживание государством роста тарифов (по политическим причинам). «Тарифы растут все еще быстрее инфляции, а должны расти медленнее, чтобы не подстегивать инфляцию. Что касается нехватки средств, то это неправда — денег у монополистов достаточно, просто они их неэффективно расходуют», — утверждает Светлана Морозова, основываясь на своем многолетнем опыте контактов с ресурсоснабжающими организациями Петербурга. Основной причиной неблагополучия коммунальной инфраструктуры она, помимо откровенного воровства (например, — когда чиновники устанавливали вместо новых труб тепломагистралей бракованные) и халтуры при ремонте инженерных сетей (некачественный ремонт, когда одну и ту же трубу чинят по нескольку раз в год), считает «разруху в головах» — беспорядок в системе управления инженерной инфраструктурой Санкт-Петербурга.
Так, серьезные потери происходят в отрезках подводящих (к домам) сетей, принадлежность которых, а значит и ответственность, не установлена. «Наша ассоциация неоднократно обращалась в комитет по энергетике Петербурга с призывом провести полноценную инвентаризацию инженерных сетей и четко зафиксировать принадлежность всех участков труб (водяных, тепловых) и электрокабелей. Но комитет так ничего и не сделал. В результате огромное количество участков трубопроводов и электрокабелей остаются бесхозными и гниют, порождая большие утечки воды, тепла и электричества», — объясняет Светлана Морозова происхождение одного из источников потерь в сетях, которые увеличивают расходы ресурсоснабжающих организаций и ТСЖ. «При такой бесхозяйственности никаких денег не хватит», — резюмирует она.
Эксперт комиссии Законодательного собрания Петербурга по городскому хозяйству, генеральный директор СРО НП ПЖК «МежРегионРазвитие» Владислав Воронков согласен с выводом Светланы Морозовой, что прежде, чем разбираться с тарифами, необходимо путем тщательного аудита проверить эффективность расходования монополистами ежегодно получаемых от потребителей 4 трлн руб.
Прежде, чем разбираться с тарифами, необходимо путем тщательного аудита проверить эффективность расходования монополистами ежегодно получаемых от потребителей 4 трлн руб.
«А вообще-то, для Петербурга гораздо более важная проблема — ускоряющееся разрушение несущих конструкций старых зданий — фундаментов, несущих стен и перекрытий. Этой проблемой сейчас никто не занимается, программа капремонта на эти элементы не распространяется, чиновники начинают беспокоиться, когда дом уже «поплыл» и его объявляют аварийным», — утверждает Светлана Морозова.
Повысить ответственность
Светлана Морозова, исходя из убеждения в весьма низкой хозяйственной эффективности государства и монополистов, считает в принципе весьма конструктивным предложение авторов доклада ЦСР ускорить передачу коммунальной инфраструктуры в концессии частным инвесторам. Поддерживает эту идею и Владислав Воронков, соглашаясь и с тем, что для этого необходимо существенно улучшить условия для потенциальных концессионеров, без чего невозможно повысить инвестиционную привлекательность коммунального хозяйства.
При этом он, как и Светлана Морозова, считает более важными не столько финансовые, сколько организационные меры. «Для окупаемости инвестиций нужно не тарифы повышать до потолка, а гарантировать концессионеру стабильность пусть и небольшого, но регулярного их роста. А то договор чиновники подпишут, а через год-два приходят и говорят, что им «сверху» велели заморозить тарифы, поскольку впереди выборы. И все расчеты инвестора рушатся», — объясняет Владислав Воронков одну из причин инвестиционной непривлекательности коммунальной сферы. Он считает необходимым ввести законодательный запрет на одностороннее, лишь по желанию властей, изменение условий концессионных соглашений.
«Договор чиновники подпишут, а через год-два приходят и говорят, что им «сверху» велели заморозить тарифы, поскольку впереди выборы. И все расчеты инвестора рушатся»
В то же время эксперт согласен с авторами доклада ЦСР, что необходимо усилить ответственность и концессионеров, которые, как показывает исследование ЦСР, норовят использовать коммунальные объекты (котельные, водяные скважины, сети и т.п.) лишь для извлечения доходов, не заботясь об их развитии. «На конец 2017 года заключено более 2000 коммунальных концессий. Однако случаи финансового закрытия единичны, привлеченных инвестиций практически нет (часто их обещают привлечь в течение 20 лет для решения задач, которые требуют решения уже сегодня). Концессии на 30 и более лет без конкретных срочных инвестиционных обязательств превращаются в инструмент приватизации коммунальной инфраструктуры», — пишут авторы доклада. Владислав Воронков подчеркивает, что инвесторов необходимо принуждать к извлечению прибыли от энергосбережения, снижения затрат, а не от роста тарифов.
Государство отдает долги
Светлана Морозова согласна с утверждением авторов доклада о низкой эффективности госструктур, занимающихся ремонтом жилых домов. «Я много раз на конкретных примерах убеждалась, что работы по госзаказу обходятся минимум вдвое дороже и во столько же раз хуже по качеству, чем аналогичные работы, которые мы организуем сами с нашими подрядчиками», — категорично утверждает она. Ввиду этого обстоятельства эксперт поддерживает предложение ЦСР усилить роль объединений собственников жилья в обслуживании (капремонте, модернизации) жилых домов, для чего государство должно создать комплекс мер поддержки — бюджетные гранты на энергоэффективную модернизацию, гарантии по кредитам и другие меры, давно, впрочем, предлагаемые экспертами и активистами ТСЖ исходя из европейского опыта и подробно описанные в докладе ЦСР.
Правда, подчеркивает она, это не значит, что нужно отменить нынешнюю городскую программу капремонта жилых зданий, реализуемую фактически за счет городского бюджета (доля взносов домов на капремонт ничтожна). «Эта программа призвана компенсировать недоремонт домов на момент начала приватизации жилья. Государство было обязано передать жителями дома в нормативном состоянии — и сейчас, пусть и с большим опозданием, оно этот недоремонт ликвидирует. И это правильно. Этот процесс должен продолжаться. А вот дальше собственники должны уже заботиться о содержании и развитии своих домов сами, с использованием кредитов, внешних инвестиций и мер государственной поддержки», — считает Светлана Морозова.
Впрочем, если учесть ее замечание об отказе чиновников систематически заниматься несущими конструкциями домов, то оказывается, что полноценного приведения домов в нормативное состояние программа капремонта все же не предусматривает. Чиновники объясняют это нехваткой средств, однако Светлана Морозова на это говорит, что если собственникам (в лице ТСЖ, ЖСК, ЖК и т.п.) позволят самим искать подрядчиков на государственный капремонт и выступать их заказчиками, то бюджет сможет сэкономить огромные деньги. «В свое время я добилась такого права от районной администрации и сумела качественно отремонтировать фасад нашего дома в несколько раз дешевле той сметы, которую выставило мне ГУЖА (государственное учреждение «Жилищное агентство» — ред. )», — утверждает председатель ТСЖ.
Повысить роль собственников
Для усиления хозяйственной активности собственников жилья, необходимо, как считают авторы доклада ЦСР, упростить порядок принятия решений собственниками по вопросам проведения работ в доме. Сейчас все решения в отношении общего имущества в многоквартирных домах должны принимать-ся собственниками помещений на общем собрании, что весьма затруднительно, поскольку в домах, особенно больших, очень трудно собирать людей на собрания. «В данном случае наблюдаются те же проблемы, которые давно известны институту прямой демократии или институту акционерного общества, — констатируют авторы доклада. — Законодательно установлены достаточно высокие требования к кворуму общего собрания, количеству голосов, необходимому для принятия решений общего собрания. При этом го-лоса всех собственников помещений, воздержавшихся или не участвующих в голосовании, фактически являются голосами «против» при принятии решений». Все эти обстоятельства являются серьезными препятствиями для повышения активности граждан в деле модернизации их домов.
Сейчас все решения в отношении общего имущества должны принимать-ся собственниками квартир на общем собрании, что весьма затруднительно...
Для урегулирования этой проблемы ЦСР предлагает целый ряд законодательных изменений. В частности — сократить перечень вопросов, принятие решений по которым относится к исклю-чительной компетенции общего собрания собственников и по которым нужно получить не менее двух третей голосов, а за счет этого расширить полномочия представителей собственников — правлений и руководителей ТСЖ, ЖСК и т.п. Также предлагается установить возможность проведения общего собрания в виде конференции, когда в больших домах жители каждого подъезда, например, посылают на такое собрание своего представителя.
Владислав Воронков сообщил, что эти проблемы давно обсуждаются в профессиональном сообществе и недавно группа депутатов Госдумы (Александр Сидякин, Галина Хованская и Павел Качкаев) подготовила соответствующий законопроект, который уже проходит предварительное обсуждение в правительстве РФ и комитетах Госдумы и вскоре будет официально внесен на рассмотрение.
Уходить от коллективизма
По большинству законодательных предложений ЦСР мнения экспертов совпадают. Так оба эксперта считают совершенно неприемлемым предложение ввести субсидиарную ответственность всех собственников помещений за неплатежи отдельных жильцов (чтобы, заплатив монополистам полностью и избежав таким образом накопления долгов, ТСЖ потом через суд выколачивали долги с жильцов-неплательщиков). «Де-факто субсидиарная ответственность и так существует в Петербурге, когда УК или ВЦКП полностью платят монополистам, а за жилищные услуги по обслуживанию дома хронически недоплачивают. В этом одна из причин плохого состояния домов. Это совершенно порочная практика», — уверен Владислав Воронков. Он считает, что проблему неплатежей можно решить более адекватными способами (через переуступку долга монополистам и др.). Светлана Морозова утверждает, что эта проблема на практике довольно просто решается с помощью судебного приказа, который можно получить по сильно упрощенной процедуре.
Оба эксперта также не согласны с ЦСР, настаивающим на ошибочности усилий государства в направлении массового перевода жильцов на прямые договоры с монополистами. Они в частности, отмечают, что прямые договоры значительно упрощают ситуацию с долгами неплательщиков за услуги ЖКХ и снимают соответствующую ответственность с УК. «В Крыму прямые договоры были всегда (в постсоветские времена). Как специалист утверждаю — опыт Крыма однозначно показывает, что эта система гораздо эффективнее нашей», — свидетельствует Светлана Морозова. Впрочем, в нашем случае при переходе на прямые договоры часть долгов УК перед монополистами все-равно остается. «Как показывает практика применения прямых договоров в некоторых регионах РФ, они не могут полностью избавить систему от долгов. Так что прямые договоры — не панацея», — утверждает Владислав Воронков.
«В Крыму прямые договоры были всегда (в постсоветские времена). Опыт однозначно показывает, что эта система гораздо эффективнее нашей»
По некоторым предложениям мнения экспертов расходятся. Например, Светлана Морозова считает излишним введение в законодательство конференций как одного из видов собрания. По ее словам, посылать своих представителей можно и сейчас — по доверенности. Владислав Воронков возражает — доверенность нужна нотариально заверенная и стоит она 2 тыс. руб. Все это очень усложняет сейчас делегирование представителей, которое разумно упростить.
Отвечать должен каждый
В то же время оба эксперта согласны, что нынешняя норма ЖК об обязательном 100-процентном согласии собственников на реконструкцию, изменение земельного участка совершенно неработоспособна. «Я за свою многолетнюю практику не знаю ни одного случая, когда в большом доме, на 200-300 квартир (а таких домов в нашей ассоциации немало), от 100% собственников было получено не то что согласие, но даже просто мнение по какому-либо вопросу. Поэтому, кстати, мансарды, отдельные входы через пробивку в стенах и тому подобные радикальные действия в больших домах наверняка все незаконны, поскольку требуют согласия всех собственников», — объясняет Светлана Морозова. Владислав Воронков предлагает ввести в таких случаях обязательное, юридически зафиксированное, уведомление все собственников, но допустить принятие решения двумя третями голосов. Правда, и две трети голосов в больших домах получить тоже практически невозможно, утверждает Светлана Морозова.
«Я за свою многолетнюю практику не знаю ни одного случая, когда в большом доме, на 200-300 квартир, от 100% собственников было получено не то что согласие, но даже просто мнение по какому-либо вопросу».
Владислав Воронков поддерживает предложение ЦСР внести в Гражданский кодекс поправку, предусматривающую обязательное (например, автоматическое — как в Европе) членство в ТСЖ всех собственников помещений в многоквартирных домах (по аналогии с саморегулируемыми организациями и другими объединениями, где законодательство допускает обязательное членство). «Я давно этот вопрос поднимаю перед министерствами и Госдумой. Если в доме создано ТСЖ, то все собственники должны ему подчиняться, это упростит управление и повысит ответственность собственников. Сейчас некоторые собственники полагают, что раз они не члены ТСЖ и не ходят на собрания, то и спросу с них нет. Такого быть не должно», — уверен эксперт. В то же время Светлана Морозова считает такую обязаловку излишней, поскольку в больших домах в ТСЖ вступают не все собственники — и это упрощает получение согласия на проведение работ, так как собирать собрания небольшого коллектива ТСЖ легче, а его решения обязательны для всех собственников.
Совет для Кремля
Центр стратегических разработок под руководством Алексея Кудрина готовил экономическую программу для президента Владимира Путина. Стратегия ЦСР включала такие предложения, как повышение продолжительности жизни, производительности труда, снижение бедности, повышение качества образования и здравоохранения. Часть из них вошла в послание Путина и майский указ, который он подписал после выборов.
Кроме того, именно ЦСР продвигал идею о повышении пенсионного возраста до 63 лет для женщин и до 65 — для мужчин. В итоге власти остановились на варианте 60/65.
Не все предложения ЦСР учитываются Белым домом и Кремлем. Например, правительство не стало повышать цену отсечения в бюджетном правиле с $40 до $45, как предлагал Кудрин (такую меру он называл в качестве альтернативы повышению налогов, однако правительство решило повысить НДС).
В скором времени статус ЦСР поменяется — из независимого аналитического центра он станет think-tank"ом при Минэкономразвития. Пост председателя совета ЦСР вместо Кудрина займет глава МЭР Максим Орешкин.
Деление страны на губернии (сначала 8, а немного позже на 10 губерний), а губерний в свою очередь на доли ввелось в основном из-за военно-финансовых нужд. Но когда Северная война начала подходить к своему логическому завершению Петр 1 начал задумываться как будет устроено государство после войны - в мирное время. В 1718 году, когда Петр 1 проводил переустройство местного самоуправления, шли работы по созданию коллегий. Учреждение коллегий Петр 1 перенял у соседей, а именно у шведов. Как известно Областное деление в Швеции имело 3 степени: низшее деление, среднее деление и высшее деление. Прообразом российского административно-территориального деления стала шведская система. Но это не было просто копированием. Так, например, шведский герад (средняя степень административно-территориального деления) включал в себя до тысячи дворов с крестьянами , а В России дистрикт (аналог шведского герада) охватывал почти в 2 раза большее количество дворов с сельским населением. Связано это было опять же с целью экономии бюджетных средств на зарплате чиновников. Чем больше дистриктов, тем больше людей должны ими управлять и соответственно денег на их содержание государство потратит больше. Именно по этой же причине Сенат отказался ввести шведские низшие деления - киршпили.Дистриктами, как вам уже известно, стали управлять земские комиссары, они же являлись начальниками полиции дистрикта. В подчинении земского комиссара находились сотские и десятские старосты. Сотский староста как понятно из названия наблюдал примерно за 100 дворами, иногда из нескольких деревень. В этих деревнях выбирались десятские старосты, которые в свою очередь подчинялись сотскому старосте. Сотский староста и десятский староста имели роль полицейских в этих деревнях и следили за порядком. Эти старосты подчинялись непосредственно земским комиссарам. В обязанности земского комиссара входило не только слежение за правопорядком на территории дистрикта, но контроль состояния мостов и дорог в ведении его дистрикта.
