Европейское агентство по борьбе с мошенничеством (The European Anti-Fraud Office) было создано на основе решения Еврокомиссии 1999 г. В задачи ОЛАФ входит проведение административных расследований случаев мошенничества, коррупции и других незаконных действий, направленных против финансовых интересов Сообществ, а также деятельности в области компетенции Сообществ.
В рамках ОЛАФ действуют: Надзорный комитет, директор.
Надзорный комитет создается на основе документов Сообществ. Комитет ответственен за регулярный мониторинг выполнения ОЛАФ своих функций.
Директор назначается Еврокомиссией после консультаций с Европарламентом и Советом. Срок полномочий - пять лет. Директор ответственен за проведение ОЛАФ расследований; он не должен получать указаний от Комиссии и национальных правительств. Директор назначает персонал Агентства.
В процессе своей деятельности ОЛАФ активно взаимодействует с органами и институтами ЕС, учреждениями государств - членов ЕС.
Группа государств против коррупции "Group of States against Corruption* (GRECO) в начале действовала как форум сотрудничества государств в борьбе с коррупцией. В 1993 г. Комитетом министров Совета Европы была принята так называемая "Уставная Резолюция" (93) 28, заложившая институционные основы ГРЕКО. Несмотря на то что юридически ГРЕКО стала международной организацией лишь в 1999 г., она рассматривалась таковой с самого момента принятия решения об учреждении.
Как международная организация ГРЕКО действует на основании Соглашения об учреждении "Группы государств против коррупции". 12 мая 1999 г. Комитет министров Совета Европы резолюцией (98)7 утвердил Устав ГРЕКО.
Согласно Уставу в задачу ГРЕКО входит мониторинг за соблюдением "Руководящих принципов борьбы с коррупцией" и имплементация конвенций Совета Европы 1999 г. Целью деятельности ГРЕКО объявлено: повышение способности государств-членов бороться с коррупцией путем наблюдения за соблюдением ими обязательств в этой области, используя процессы оценки и контроля.
Все государства - члены Совета Европы могут присоединиться к ГРЕКО путем нотификации соответствующего заявления Генеральному секретарю Совета Европы. В отношении государств - нечленов Совета Европы предусмотрено специальное правило: при ратификации ими хотя бы одной конвенции 1999 г. они автоматически становятся членами оценочных процедур ГРЕКО (Evaluations procedures). Так, в 2000 г. США подписали уголовно-правовую конвенцию 1999 г. Гражданско-правовую конвенцию о коррупции США подписать отказались как "несовместимую с их гражданско-правовой практикой". Таким образом, США, как и некоторые иные государства - нечлены Совета Европы, являются участниками ГРЕКО.
В ГРЕКО действуют следующие органы: Пленарная сессия, Бюро, Уставной комитет, Секретариат.
Пленарная сессия является главным органом ГРЕКО. Государства-члены направляют не более чем двух представителей на Пленарную сессию.
Бюро состоит из президента, вице-президента и пяти членов, избираемых на Пленарной сессии на два года. Бюро выполняет следующие функции: готовит проекты ежегодных программ оценок; организует посещения государств с целью подготовки оценочного доклада; представляет доклады Пленарной сессии; другие функции.
Уставной комитет учреждается Комитетом министров Совета Европы. Он может быть также учрежден органом ГРЕКО.
Секретариат возглавляет исполнительный секретарь ГРЕКО. В Секретариат входят четыре администратора, Центральный офис оценочных процедур, Генеральный директорат по правовым отношениям, а также секция технического сотрудничества.
ГРЕКО находится в Страсбурге.
В работе органов ГРЕКО могут участвовать представители институтов Совета Европы, а также Европейского комитета по правовому сотрудничеству и Европейского комитета но проблемам преступности. ГРЕКО ежегодно представляет доклад о своей деятельности в Совет Европы.
Оценочная процедура подробно описана в ст. 10 и 16 Устава, а также в гл. II Правил Процедур (утверждены Пленарной сессией ГРЕКО 6 октября 1999 г.). Оценочные процедуры осуществляются раундами. ГРЕКО определяет длительность каждого раунда и предмет оценочной деятельности. Для каждого раунда ГРЕКО утверждает вопросник, который адресуется субъектам оценки. Государства-члены представляют список максимум из пяти экспертов, из которых создаются комиссии ad hoc для каждого раунда оценки для каждой страны (Правило 25). Комиссии получили называние "Оценочные команды ГРЕКО" (GRECO Evaluation Team - GET).
Комиссии посещают соответствующие государства, встречаются с представителями государственных органов, бизнеса, СМИ, общественными организациями. Государства представляют информацию об антикоррупционном законодательстве и практике его применения. Комиссии готовят проекты предварительных докладов. Согласно Правилу 31 Бюро назначает двух лиц, ответственных за подготовку Согласованного доклада (Compliance report), который и обсуждается на Пленарной сессии.
Поскольку Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) была ратифицирована Россией в 2006 г., в соответствии с и. 3 ст. 32 Конвенции после ее вступления в силу для Российской Федерации Россия автоматически стала участницей ГРЕКО. В 2008 г. Россия была подвергнута Оценочным процедурам I и II Оценочных раундов. ГРЕКО сделала России около 30 замечаний. В 2010 г. был сделан доклад, в котором рассматривалась деятельность нашего государства по устранению замечаний. Многие из них были учтены. Исключение составила проблема введения уголовной ответственности юридических лиц.
Комиссия Группы государств против коррупции (Group of States Against Corruption, GRECO) завершила свою работу по оценке законодательства РФ - в частности, антикоррупционной повестки в парламенте нашей страны. Полный текст рекомендаций будет опубликован в ближайшее время. В октябре российская делегация приняла участие в пленарном заседании GRECO в Страсбурге, где обсуждался черновой вариант документа.
О том, как международная организация оценивает потенциальную коррупциогенность российского парламента, о новых требованиях к декларации о доходах, стоимости подарков, а также о допуске западных СМИ в нижнюю палату «Известиям» рассказал зампредседателя комитета по безопасности Госдумы, представитель ГД по вопросам взаимодействия с GRECO Анатолий Выборный.
- Удалось ли вам в ходе визита в Страсбург повлиять на переоценку ранее принятых решений?
На пленарном заседании проводятся последние обсуждения текста рекомендаций, когда представители страны могут в рабочем порядке предложить комиссии переоценить какие-то выводы и внести изменения в итоговый документ, согласно которому Россия будет менять свое законодательство. В пленарном заседании с российской стороны принимали участие сотрудники Генпрокуратуры, Верховного суда, ЦИК и парламентарии. Были жаркие и очень непростые споры, но в итоге GRECO приняла во внимание многие наши аргументы, и некоторые рекомендации были сняты. В целом переговорный процесс прошел очень конструктивно, думаю, мы можем рассчитывать на успешные результаты оценочного раунда.
По предварительным данным, GRECO считает целесообразнымрасширить объем деклараций о доходах, создать более эффективный механизм контроля указанной в них информации. Также, по мнению комиссии, парламентарии должны сообщать обо всех полученных подарках вне зависимости от их стоимости. Предложат принять кодекс этики и ввести более широкий спектр санкций за нарушения, включая конфликт интересов и предоставление неполных или недостоверных деклараций. Среди рекомендаций есть и повышение прозрачности законодательного процесса.
- Что за данные, которые необходимо дополнительно указывать в декларации о доходах?
По мнению GRECO, декларации должны были настолько полными, насколько это возможно. Сейчас прорабатывается вопрос о дифференциации доходов по источникам - например, зарплата, проценты, дивиденды. Это важно для последующей проверки документов.
- А поверять декларации будут по-прежнему?
В GRECO считают, что профильные комиссии палат должны иметь право самостоятельно инициировать проверку деклараций. Сейчас они проводят лишь поверхностный анализ, а решение об углубленном изучении может приниматься по информации о нарушениях, полученной от правоохранительных или налоговых органов, политических партий, НПО, Общественной палаты РФ, СМИ.
Кроме того, GRECO полагает, что депутаты должны предоставлять декларации после начала и после окончания работы в парламенте.
- Вы говорите, что GRECO предлагает ввести «более широкий спектр санкций за нарушения», что это значит?
Сейчас законом предусмотрена только одна санкция за нарушения в декларировании доходов - прекращение действия мандата. По мнению GRECO, необходимо ввести менее строгие варианты наказаний, пропорциональные незначительным нарушениям, чтобы они не оставались безнаказанными. Например, за предоставление неточных сведений, допущенный конфликт интересов.
На мой взгляд, разумно было бы продумать систему наказаний по аналогии с той, что предусмотрена сейчас за нарушение этических требований - публичные извинения, распространение в СМИ информации о факте нарушения и т.д.
ПОДРОБНЕЕ ПО ТЕМЕ
GRECO рекомендует установить более четкие правила, в соответствии с которыми депутаты должны сообщать обо всех полученных подарках, в том числе неденежных. Вопросы получения подарков у нас и сейчас регламентированы законом о статусе депутатов. Установлено, что парламентарий не должен получать в связи с осуществлением своих полномочий ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов. Обо всех подарках дороже 3 тыс. рублей он должен сообщить спикеру.
Однако в GRECO указали, что депутат может получить подарок, например, в кулуарах или во время деловых поездок. Рекомендуется подробно прописать алгоритм действий во всех возможных ситуациях, чтоб не было разночтений. Это можно было бы сделать например, в Кодексе этики, наличие которого GRECO считает необходимым.
- Такой кодекс ГД и СФ пытаются написать уже несколько созывов, но документа нет до сих пор...
Все вопросы у нас так или иначе отрегулированы, серьезных претензий к нам по этому поводу нет. Скорее GRECO ориентируется здесь на общий тренд. В ГД этот вопрос обсуждается, но однозначного решения на сегодня нет. При этом не исключаю, что по результатам мы можем прийти к выводу о его целесообразности.
Имеется в виду проведение обязательных публичных обсуждений законопроектов с возможностью комментариев со стороны общества, которые должны быть учтены при доработке. Парламент уже идет по этому пути. Проекты открыто публикуются, проходят обсуждение в экспертных советах.
Но в отдельных случаях публичное обсуждение представляется нецелесообразным - например, по ратификациям конвенций, по закрытым статьям бюджета, и GRECO с этим согласилась.
А что, сейчас у СМИ ограничение на доступ в Госдуму? Среди парламентских корреспондентов есть и российские и иностранные, и проблем с аккредитацией ни у кого раньше не возникало.
В этой связи мы объяснили экспертам GRECO, что существующие правила аккредитации никак не препятствуют доступу СМИ к освещению законодательного процесса. Здесь, как нам кажется, комиссия проявила недопонимание нашей процедуры. Не исключаю, что в этой части проявилась политическая подоплека, которая связана с последними событиями. Думаю, эксперты боятся, что западным СМИ может быть отказано в аккредитации. Это действительно может случиться, но совершенно обоснованно.
В законодательстве четко регламентированы причины отказа: если деятельность СМИ носит чисто рекламный характер, если СМИ является специализированным изданием, не публиковало статьи, касающиеся деятельности ГД, а также если СМИ предоставило неточную информацию о публикациях и аккредитованных журналистах.
Эти ограничения, а также 30-дневный срок для рассмотрения заявки на постоянную аккредитацию, показались GRECO проблемными. Тем не менее в свете сегодняшних реалий мы считаем, что не стоит менять правила аккредитации, если ограничения, касающиеся наших международных СМИ (Russia Today, Sputnik) в западных странах будут продолжаться. Госдума уже приняла закон о признании СМИ иностранным агентом, и дальше готова зеркально реагировать на действия США.
После всех обсуждений на пленарном заседании и получения страной полного текста рекомендаций они становятся обязательными. Как правило, мы достаточно оперативно исполняем только те нормы, которые согласуются с нашим национальным законодательством. В то же время, если по результатам проработки мы придем к выводу, что какие-либо действующие нормы уже охватывают рекомендации GRECO, то мы, безусловно, свое решение в этой части мотивировано отстаиваем. Стандартный срок для исполнения рекомендаций GRECO – 18 месяцев, то есть завершить работу предполагается до конца апреля 2019 года.
ГРЕКО - международная организация, созданная Советом Европы в 1999 году с целью помощи странам-участницам в совершенствовании механизмов борьбы с коррупцией.
Участниками ГРЕКО могут быть не только члены Совета Европы, но и любая иная страна. Кроме того, страна, ратифицировавшая конвенцию Совета Европы о гражданской и/или об уголовной ответственности за коррупцию, автоматически присоединяется к ГРЕКО и ее оценочному механизму. На данный момент в ГРЕКО входит 49 государств, в том числе и Россия (с 2007 г).
Высшим исполнительным органом Группы является Бюро ГРЕКО, которым руководит Президент. Президент, вице-президент и члены Бюро избираются на Пленарном заседании сроком на два года. В настоящий момент функции Президента исполняет Марин Мрчела (Хорватия).
Штаб-квартира ГРЕКО расположена в Страсбурге. Пленарные заседания и встречи Бюро ГРЕКО проходят четыре раза в год.
Деятельность ГРЕКО преимущественно направлена на реализацию двух антикоррупционных конвенций Совета Европы: Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. В соответствии с Уставом ГРЕКО любое государство, подписавшее и ратифицировавшее хотя бы одну из двух этих конвенций, автоматически становится членом организации и берет на себя обязательства проходить процедуры оценки ГРЕКО.
На данный момент Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию ратифицировали 48 стран (подписали, но не ратифицировали еще 2 страны) . Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию ратифицировали 35 стран (подписали, но не ратифицировали еще 7 стран).
В дополнение к конвенциям ГРЕКО стремится обеспечить реализацию и ряда иных антикоррупционных документов, в том числе 20 руководящих принципов борьбы с коррупцией Совета Европы.
Реализуемая ГРЕКО процедура оценки состоит из нескольких этапов (раундов). Каждый раунд посвящен отдельной теме. В настоящее время проведено четыре оценочных раунда, в марте 2017 года запущен пятый раунд.
Оценка в рамках каждого раунда включает две стадии. В ходе первой стадии оцениваемая страна заполняет единообразный опросник, позволяющий получить базовую информацию о реализации отдельных мер противодействия коррупции. После этого ГРЕКО организует визит делегации экспертов в оцениваемую страну. В ходе визита проходят встречи экспертов с представителями профильных ведомств. По итогам визита экспертами готовится проект отчета, содержащий, в том числе рекомендации по устранению выявленных недостатков. Проект отчета обсуждается, корректируется и принимается на пленарном заседании ГРЕКО.
В ходе второй стадии осуществляется контроль над выполнением рекомендаций. По истечении 18 месяцев оцениваемая страна направляет ГРЕКО отчет, в котором указывает, какие действия были предприняты для выполнение каждой рекомендации. Если рекомендации выполнены не в полном объеме, ГРЕКО проводит дополнительную проверку в течение следующих 18 месяцев. В отношении государств, которые выполняют рекомендации неудовлетворительно, может быть вынесена резолюция о неисполнении.
Все отчеты по странам можно найти .
Россия на данный момент прошла третий оценочный раунд, отчет о выполнении рекомендаций можно посмотреть .
Международная организация ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией) Совета Европы отчиталась об оценке эффективности принятых Россией мер по предупреждению коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров. В докладе отмечается, что коррупционные скандалы с участием высокопоставленных представителей власти в РФ являются обычной практикой. РФ предлагают ограничить роль исполнительной власти в назначении судей и назначать прокурорами не работавших в прокуратуре юристов.
ГРЕКО опубликовала четвертый оценочный отчет о ситуации в России (.pdf), подготовленный экспертами организации, к которой РФ присоединилась в 2007 году. «Восприятие влияния коррупционной деятельности в РФ за последние пять лет остается на высоком уровне», говорится в документе. По данным Transparency International , в 2016 году РФ занимала по этому критерию 131-е место среди 174 стран, при этом 39% опрошенных называли коррупцию одной из трех основных проблем в РФ, а 62% «поставили своему правительству оценку “плохо” за противодействие коррупции».
В докладе отмечается, что коррупционные скандалы с участием депутатов Госдумы и членов Совета федерации являются обычной практикой (упоминаются, в частности, дела экс-сенаторов Константина Цыбко и Дмитрия Кривицкого), кроме того, в СМИ регулярно появляется информация о коррупционных делах, в которых замешаны прокуроры и судьи. Публикации, в которых фигурировал генпрокурор Юрий Чайка, ГРЕКО не упоминает, но отмечает, что в 2017 году в России проводились оппозиционные публичные акции против коррупции , вызванные, по заявлениям российских властей, «неподтвержденными обвинениями» в адрес премьера Дмитрия Медведева.
Согласно докладу, в 2016 году 12 человек, занимающих должности в Федеральном собрании, были подвергнуты уголовному преследованию за преступления, связанные с коррупцией (в 2015 году - 6 человек, в 2014 году - 7, в 2013 году - 8). При этом, по данным Генпрокуратуры, в 2013 и 2015 годах не было вынесено обвинительных приговоров в отношении членов парламента, а в 2014 году был вынесен один такой приговор. В 2015 году 14 лиц, занимающих должности в судебных органах, были привлечены к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлении (в 2014 году - 3, в 2013 году - 2). В 2015 году обвинительные приговоры были вынесены в отношении 5 судей (в 2014 году и в 2013 году - в отношении одного соответственно). В 2015 году к уголовной ответственности привлечено 18 работников органов прокуратуры, в том числе 11 - за коррупцию, вынесены обвинительные приговоры в отношении 18 лиц (в 2014 году - 16, а в 2013 году - 8).
В предыдущем отчете (см. “Ъ” от 21 ноября 2016 года) отмечалось «расширение сферы охвата взяточничества» и необходимость мер противодействия «злоупотреблению служебным положением в корыстных целях», а антикоррупционная реформа Уголовного кодекса была оценена как «значительный шаг назад». ГРЕКО также отмечала, что коррупция в РФ затрагивает даже «госорганы по предотвращению коррупции» - правоохранительные и судебные.
Систему декларирования доходов, интересов, имущества и обязательств членами обеих палат Федерального собрания ГРЕКО советует усилить, включив механизм проверки источников доходов парламентариев. При этом проверки декларации должны инициировать парламентские комиссии с целью обеспечения независимости законодательной власти. Санкции за такие нарушения, в том числе за неполное или недостоверное декларирование, должны быть «эффективными, соразмерными и сдерживающими». ГРЕКО также призывает принять и опубликовать кодекс этики для депутатов Госдумы и сенаторов - для обеспечения их независимости и предотвращения конфликтов интересов.
ГРЕКО отмечает, что судебная система подвержена коррупции, предлагая ограничить роль исполнительной власти в назначении судей, а отбирать их на основании объективных и общедоступных критериев. Кроме того, предлагается укрепить стабильность срока полномочий мировых судей, занимающихся примерно 80% всех судебных разбирательств. Совет Европы также раскритиковал новый кодекс судейской этики, рекомендовав вернуть в него исключенные положения о беспристрастности и честности судей, касающиеся конфликта интересов. Сторонам разбирательства, чье ходатайство об отводе судьи, принимающего решение по их делу, было отклонено, необходимо предоставить возможность незамедлительного обжалования такого отказа. Иммунитет судей должен быть «функциональным», то есть ограничиваться лишь деятельностью, связанной с отправлением правосудия. Контроль за доходами судей и их источниками должен быть усилен «с надлежащим соблюдением конфиденциальности и безопасности самих судей и их родственников».
Прокурорский корпус Совет Европы рекомендует сбалансировать за счет более прозрачной и открытой процедуры назначения на высокие должности кандидатов, которые не состоят на службе в органах прокуратуры, на основе заранее установленных объективных критериев. Распределение дел в прокуратуре должно соответствовать объективным стандартам для защиты от незаконного влияния, а результаты дисциплинарных разбирательств в отношении прокуроров должны быть публичными. ГРЕКО рекомендует узаконить инструкцию для депутатов, судей и прокуроров в отношении получаемых ими подарков.
Анна Пушкарская, Санкт-Петербург
Группа государств против коррупции (ГРЕКО) Совета Европы в октябре 2017 года приняла оценочный доклад в отношении России по теме "Предупреждение коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров". Сегодня Генпрокуратура опубликовала этот документ на своем официальном сайте.
ГРЕКО оценила уровень коррупции в России в четвертый раз с 2007 года - именно тогда страна присоединилась к организации. В сравнении с предыдущими оценками Россия показала прогресс в борьбе с коррупцией - например, разрабатываются национальные планы противодействия коррупции, была улучшена система декларирования доходов, повышаются осведомленность и ожидания по вопросу противодействия коррупции среди населения.
Однако ситуация все еще далека от идеала. Особое внимание составители доклада обращают на излишне широкий круг лиц, которые пользуются иммунитетом от судебного преследования. Например, к судьям, депутатам и сенаторам применяется особый порядок уголовного преследования. В организации считают, что Россия должна максимально ограничить иммунитет судей защитой от давления и вмешательства в их волеизъявление.
Необходимо определить объективные критерии, которыми следует руководствоваться при применении требований к честности в процессе отбора, назначения и продвижения судей, и сделать их доступными для общественности.
Следует пересмотреть процесс подбора судей, чтобы лучшим образом сохранить разделение властей и независимость судебной власти от исполнительной, значительно усилив роль судебной власти в процессе отбора кандидатов на должности судей, ведущем к их назначению президентом.
Федеральным органам власти с привлечением органов власти субъектов следует искать пути повышения стабильности срока пребывания в должности мировых судей.
Необходимо возвратить в Кодекс судейской этики исключенные из него положения, связанные с беспристрастностью и честностью судей относительно близких родственников, заинтересованных в разбирательстве, действий, которые могли бы привести к конфликту интересов, личных отношений со сторонами процесса.
Нужно предоставить сторонам разбирательства, чье ходатайство об отводе судьи, принимающего решение по их делу и по такому ходатайству, было отклонено, возможность незамедлительного обжалования такого отказа без ущерба для проведения разбирательства в разумные сроки.
Следует разработать практическое руководство по вопросам сообщения судьями о подарках, полученных ими от третьих лиц, в том числе в натуральной форме.
Нужно повысить прозрачность декларирования доходов, расходов, интересов, имущества и обязательств судей в отношении источников доходов, в том числе от дополнительной деятельности, с надлежащим соблюдением конфиденциальности и безопасности самих судей и их родственников.
Необходимо ограничить иммунитет судей деятельностью, связанной с их участием в отправлении правосудия ("функциональный иммунитет") в максимально возможной степени.
Следует повысить эффективность начального и текущего обучения всех судей по вопросам предупреждения коррупции, включающим применение Кодекса судейской этики, и сделать доступной мировым судьям систему обучения и консультирования по вопросам ожидаемого от них поведения, предотвращения конфликта интересов и т. д.
