Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Управление карьерой классных чиновников
В.А. Воропанов
Вступление на престол Екатерины II ознаменовалось началом комплексной «административной реформы» в России. Цель статьи заключается в изучении результатов развития государственной гражданской службы и системы управления ею, что являлось приоритетным направлением реформаторской деятельности верховной власти1.
Высшее управление кадрами государственной гражданской службы осуществлял Правительствующий Сенат. Отбор лиц на высшие в губернии должности проводился из списков, подготовленных специализированным органом Сената - Герольдмейстерской конторой1 2, с учетом их служебного старшинства, качества карьеры, наконец, желания отправиться в провинцию. Монарх разделил с Правительствующим Сенатом ответственность за утверждение кандидатов на престижные должности3. Родственники в состав одной коллегии не назначались на основании именного указа от 5 ноября 1723 г.4
Верховная власть совершенствовала систему управления кадрами государственной гражданской службы, способствуя продвижению по карьере наиболее достойных лиц. 17 февраля 1763 г. Екатерина II распорядилась об обязательном ведении во всех государственных органах «послужных списков», фиксировавших персональные данные и сведения о карьере офицеров и чиновников в связи с тем, что «за недостатком надлежащих известий о верной и безпорочной службе, могут входить в произвождение по старшинству и при отставках такие, которых худыя свойства и худое поведение, если б оныя в вышних местах све-домы были, должны б служить справедливым к тому препятствием, для сохра-
1 См.: Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.
2 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11043, 11121, 11215, 11444. Ст. 7; т. XVI. № 11989. П. 1; т. XIX. № 13596, 13690; т. XX. № 14805.
3 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14392. Ст. 59-62.
4 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VII. № 4342.
Выпуск 5 2015
В.А. Воропанов
нения в каждом любочестия и ревности к службе Ея Императорскаго величества», а также о выдаче «аттестатов» («о верной и безпорочной службе») тем, кто был представлен к награждению очередным чином или к отставке5. Указом от 26 декабря 1767 г. Сенат распорядился вести в Герольдии книгу для учета чиновников, привлеченных к уголовной ответственности («кто когда по какому указу и за что под следствие отдан, а по окончании отмечать, что с кем из находящихся под следствием учинено») в целях препятствования их назначению в должности и производству в чины6. Именным указом от 6 февраля 1781 г. Екатерина II предписала учитывать при продвижении по карьере профессиональные и деловые качества лиц («чтоб при определении всяких чинов на случающияся вакансии, разсматривать наперед не только списки, означающие их службу; но в то же время примечать поступки их в бытность при прежних должностях, и с каким рачением исправляли возложенныя на них дела, дабы тем основательнее можно было заключать о способности их к занятию новых мест, что самое наблюдать и при представлениях о награждении чинами»)7.
Законодатель усилил правовое регулирование награждения чинами. Именной указ от 19 апреля 1764 г. установил 7-летний срок выслуги для производства в очередной штаб-офицерский ранг8. Получение чина коллежского асессора, связанного с приобретением прав потомственного дворянства9, лицами недворянского происхождения сдерживалось: «высочайше утвержденный доклад Сената» от 5 сентября 1765 г. предусматривал производство в ранг VIII класса, открывавший доступ в состав коллегий государственных органов («в судейские чины») только для тех канцелярских работников («которые из приказных чинов»), кто «не менее 12 лет с особливою безпорочностию и способностию к судейскому достоинству выслужили»10. Действующие нормы подтвердил именной указ «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г., допускавший досрочное производство лиц недворянского происхождения в чин VIII класса с согласия монарха. Решения о присвоении чинов принимались в Общем собрании Сената в Санкт-Петербурге11 («в первых четырех департаментах Сената, в генеральном оных Собрании»12).
Важным источником рекрутирования кадров для государственной гражданской службы являлись отставные офицеры13, чьи переходы верховная власть поощряла. Манифест Петра III от 18 февраля 1762 г. предусматривал награж- * 11
5 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV № 11772; т. XVI. 11769, 12030, 12104, 12287, 12289. Инструкция пехотного полка полковнику. Гл. I. П. 3, гл. VIII. П. 2., Лит. В; т. XVII. № 12476; т. XIX. № 13690, 13991; т. XX. № 14292, 14353, 14574, 14588; т. XX. № 15529; т. XXII. № 16641; т. XXIII. № 16941, 16946. П. 3, № 17041, 17216, 17390; т. XXIV. № 17898; т. XXV. № 18440; т. XXVI. № 19488.
6 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. № 13041; т. XIX. № 14007.
7 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. 15117; ГАОрлО. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55. Л. 1.
8 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. 12973.
9 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VI. № 3890. П. 11.
10 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12465.
11 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11625; т. XIX. № 14040; т. XXIII. № 16930. П. 4, 5, 8, 13, № 16960, 17105; т. XXV. № 19159.
12 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12026.
13 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11561; т. XVI. № 11690; т. XVII. № 12552.
Из истории государственного управления
дение офицеров, перешедших на гражданскую службу, очередным «статским» чином («если три года в одном ранге состоял»)14.
Специальное внимание монарх уделил областям, наименее обеспеченным кадрами: именной указ от 31 октября 1765 г. предписал представлять к производству лиц, служивших в областях Сибири на классных должностях, в следующий чин особым порядком («в разсуждении отдаленности от великороссийских губерний, провинций и городов... к произвождению в чины по достоинствам и заслугам считать особо»), а также поощрять чином командированных за Урал и вновь повышать их по истечении 6 лет добросовестной службы, отметив потребности края в квалифицированных работниках («что может им служить поощрением, тем более; что увидя особливое по тем губерниям в чины произвождение, могут и они охотно в те места ехать, и там у дел быть»)15. После учреждения Иркутского наместничества монарх подтвердил действие правил в отношении служащих, добровольно выехавших на работу в Восточную Сибирь («чтоб определяемые в сию губернию, в разсуждении предлежащаго им дальняго пути и не малых трудов, воспользовалися особливыми выгодами в произвождении»)16.
В свою очередь, в резолюции на доклад генерал-прокурора от 20 декабря 1783 г. Екатерина II была вынуждена предупредить об ответственности лиц, воспользовавшихся привилегией в чинопроизводстве и не явившихся к должности в установленный срок, предписав открыть уголовное дело против титулярного советника П. Можарова, назначенного в 1779 г. прокурором в Колыван-скую область («за уклонение от службы и неявку к месту, ему определенному по собственному его желанию»)17.
В законодательстве получило развитие правовое регулирование «старшинства» государственных служащих, претендовавших на награждения, их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий. Первая отставка дворянина, выслужившего год в очередном ранге, или иного лица, прослужившего в чинах коллежского секретаря или титулярного советника 12 лет, сопровождалась присвоением следующего чина18. Содержание после отставки в размере половины оклада жалованья получали лица после 35 лет действительной государственной службы или уволенные вследствие тяжелой болезни, не подвергавшиеся уголовным наказаниям («Кто не был из оных во время службы, будучи уже в офицерских чинах, по приговорам за большия и безчестныя преступления штрафован»). Государственный служащий мог отказаться от пенсии в пользу чина. Акт «О пенсионах статских чиновников» от 7 июня 1764 г. ограничил объем средств специального фонда 25 тыс. руб.19 Отдельные выплаты производились персональным пенсионерам, вдовам или несовершеннолетним детям отставных чиновников.
14 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. IX. № 6836; т. XV. № 11444. П. 2; т. XVII. № 12552, 12465. П. 7; т. XXIII. № 16930. П. 7.
15 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12524.
16 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15680. П. 7; т. XXV. № 18450.
17 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15856.
18 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11444. П. 2, 3; XIX. № 13452, 13952, 14200; т. XXIII. № 16930. П. 8, № 16946. П. 2.
19 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12175; т. XVII. № 12398; т. XX. № 14811.
Выпуск 5 2015
В.А. Воропанов
Именной указ от 22 марта 1779 г. установил общую сумму капитала в их пользу в размере 30 650 руб.20 Дополнительные акты регламентировали порядок выплат пенсий21. В случае привлечения пенсионеров к службе им устанавливался оклад жалованья в размере пенсии22.
Часть классных должностей в государственном аппарате замещались по результатам сословных выборов и прежде всего дворянских. Основой регламентации выборов послужили правила выдвижения депутатов в Уложенную комиссию, изложенные в манифесте от 14 декабря 1766 г.23 Правила реализации «Учреждений о губерниях» законодатель разъяснил в акте от 25 ноября 1778 г. («Высочайшиярезолюции на докладные пункты генерал-губернаторов. О порядке выборов в губерниях должностных людей из дворян и купечества). В ноябре 1782 г. Сенат распорядился о тиражировании («напечатании») и рассылке «пунктов» от 25 ноября 1778 г. во все губернские правления24. Наконец, систему избирательного права развили Жалованные грамоты от 21 апреля 1785 г. Законодатель предписал дворянскому сословию возлагать служебные обязанности на лиц нравственных, старше 25 лет, имевших недвижимую собственность («доход с деревень ниже 100 рублей») и способных в течение трех лет нести публичную службу, отвлекаясь от коммерческих и хозяйственных интересов, наконец, наделенных табельным чином25. Кандидат мог быть выдвинут заочно, но отказ от почетной роли зависел от согласия избирателей26. Монарх поддерживал активную роль сословий. Сословное собрание было вправе лишить права голоса дворянина, наказанного судом или ославленного поведением27. Делая выбор между кандидатами, избиратели не стеснялись иерархией чинов28. Признавая достоинство дворян, не выслуживших чинов, но уже избиравшихся до опубликования Жалованной грамоты, монарх подтвердил их право на полноценное участие в съездах29. Голосование избирателей предваряла обязательная прися-га30. Начальнику и правителю наместничества вмешиваться в дворянские выборы запрещалось31.
Таким образом, с 1775 г. дворянское сословие принимало непосредственное участие в подборе кадров на часть должностей государственной гражданской службы. На основе законодательных актов губернское руководство составляло специальные инструкции, тиражировавшиеся и рассылавшиеся на места. Так, «Обряд к выборам для обновления Ярославского наместничества» 1780 г. состоял из 47 пунктов, детально воспроизводивших порядок проведения дво-
20 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12353; т. XX. № 14857.
21 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15192, 15221, 15255. П. 5, № 15747; т. XXIII. № 16035, 16570; т. XXIII. № 16772.
22 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11898, 12175.
23 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801.
24 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816; т. XXI. № 15588.
25 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15590; т. XXII. № 15961, 16187. Ст. 62-65.
26 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 22.
27 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16187. Ст. 65.
28 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 21.
29 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16297.
30 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801. В. Ст. 21.
31 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16731. П. 2.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
Из истории государственного управления
рянских съездов32. В 1783 г. администрация Ярославского наместничества ограничилась составлением уже «Краткого описания порядка выборов»33. Монарх реагировал на рапорты о специфических ситуациях, совершенствуя правовое регулирование выборов. В 1781 г. был разрешен вопрос о случаях превышения числа наличных избирателей количеством объявленных баллотировочных «шаров»34. Избирательные права унифицировались для всех групп дворянства: казацкой старшины, польской и полонизированной шляхты, немецкого рыцарства, чьи привилегии и корпоративная замкнутость были нарушены зако-нодательством35.
Медленный прирост привилегированного сословия обусловил отсутствие дворянских собраний в ряде периферийных провинций, включая наместничества в Северном Приуралье и Сибири36. Тем не менее по инициативе генерал-губернаторов в 1780-1783 гг. в Вятке, Перми37 и Тобольске38 состоялись выборы должностных лиц дворянами и чиновниками, отчасти оставленных в новом качестве по истечении 3-летнего срока39.
Так, наместник А.А. Ступишин прибыл в Вятку в сопровождении группы из 22 офицеров и чиновников, набранных им для службы в губернии. Для участия в выборах кандидатов на должности в губернский центр явились 6 дворян. На должности, незамещенные посредством выборов, начальник назначил лиц «от короны»40. В 1782 г. только в губернских органах Вятского наместничества числились 56 вакантных классных должностей41. Указом от 11 декабря 1795 г. Екатерина II подтвердила право вятского наместника «заимствовать людей способных и достойных из Казанской и других соседственных губерний» с целью замещения должностей, предоставленных для дворян, о чем наместническое правление уведомило их руководство42. Между тем вятский губернатор А.С. Латышев, назвавший «недостаток в способных и достойных чиновниках» в качестве главной причины нарушений в работе государственных органов, выявленных в ходе ревизий, отметил положительную роль дворянских собраний в отборе кадров на классные должности. По его мнению, сословие обладало возможностями не только оценивать деловые и личные качества кандидатов, 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42
32 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Л. 1-14.
33 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Д. 458. Л. 1-8.
34 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15220.
35 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15265. П. 1, № 15776. П. 1-3; т. XXII. № 15961; т. XXIII. № 17079, 17327. П. 4, 8, № 17459. П. 1.
36 ГАКО. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490. Л. 3; ГАПО. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76. Л. 26; д. 112. Л. 151 об.
37 См. подр.: Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб, 1910. С. 323.
38 РГАДА. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60. Л. 37.
39 См. подр.: Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень, 2000. С. 118.
40 См. подр.: Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества // Столетие Вятской губернии. 17801880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка, 1880. С. 16, 21.
41 См. подр.: Бехтерев Н., Андриевский А., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 // Столетие Вятской губернии. С. 228-229.
42 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 17416. П. 2; ГАВО. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831. Л. 108-108 об.
Выпуск 5 2015
В.А. Воропанов
но и публично осуждать противоправные действия своих представителей («Все сии пружины, толь благородныя и толь почтенныя, для Вятской губернии не существуют»). Органы же губернского управления испытывали объективные трудности в комплектовании должностей компетентными работниками. «...Открывается какая-нибудь вакансия, к губернатору или в правление является проситель, нередко совсем неизвестный - достоинство его заключается в чине, какой он имеет, а способности в желании занять такое то место, иной представляет при том и аттестаты свои; но кому неизвестно, что их получает и тот, коего за негодностию только с своих рук сжить желают», - напомнил А.С. Латышев43.
Все государственные служащие, исполнявшие обязанности судей, подлежали «аттестации» губернского начальства. Добросовестное прохождение службы по выбору не нарушало темпов карьеры чиновников. Отставные обер-офицеры были наделены при соблюдении определенных условий преимуществом производства в чин титулярного советника («ежели они не менее трех лет при должностях были и добропорядочным исправлением оных приобрели удостоение начальства»)44.
Император Павел I дезавуировал либеральные принципы, внедренные в сферу государственного управления. Монарх поручил губернским правлениям замену выборных лиц, досрочно оставивших должности, и подтвердил их обязанность замещать «достойными чиновниками» выборные должности в случаях нехватки кандидатов, представленных дворянским собранием45. С 1799 г. прекратились губернские съезды дворян46. С 1800 г. все классные вакансии на государственной гражданской службе замещал Сенат47.
Павел I ужесточил требования к отбору кадров на гражданскую службу. Именной указ от 15 ноября 1797 г. не только запретил рассматривать прошения дворян в виде наказания уволенных с военной службы о приеме на гражданскую службу, но и лишил их избирательных прав48. Именные указы от 12 апреля, 1 мая и 9 августа 1800 г. предусматривали прием на «статскую» службу лиц, отставленных с военной службы после 6 ноября 1796 г., с разрешения монарха49. Указом от 17 октября 1799 г. Сенат подтвердил необходимость подробно описывать в представлениях к повышению в рангах чиновников VI-VIII классов («кои имея отличнейшия пред другими способности, при всегдашнем своем к службе усердии и безпорочности окажут по местам их служения и отличнейшия пред прочими каковыя-либо деяния, особеннаго уважения достойныя»), их новые заслуги («какою именно отличностию в производстве дел или особенными по службе деяниями награждение они заслуживают; и таковыя о сих последних представления делать с совершенною ясностию случая и прописав оной в самом существе по 43 44 45 46 47 48 49
43 См. подр.: Бехтерев Н. и др. Указ. соч. С. 317-320.
44 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 16930. П. 3.
45 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18057; т. XXV.№ 18657.
46 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19154. П. 1; т. XXVI. № 19619.
47 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19418, 19271.
48 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18245; т. XXV. № 18321.
49 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19376, 19408, 19508, 19615.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
Из истории государственного управления
производству дела или подвига»)50. При этом для дворян император установил новые сроки выслуги штаб-офицерских чинов: 4 года для производства в коллежские асессоры, 5 лет - в надворные советники, 6 лет - в коллежские советники и 4 года - в статские советники51, а также отличил преимуществами офицеров гвардии52. Наконец, указом от 20 апреля 1797 г. Сенат напомнил требование блюсти при представлениях для замещения должностей «старшинство мест и чинов»53. Павел I существенно увеличил сумму пенсионного капитала в пользу отставных служащих - до 120 тысяч рублей, однако именным указом от 10 ноября 1800 г. лишил пенсий лиц, возвратившихся на государственную гражданскую службу54. Лишение чина в виде наказания, назначенного судом, требовало санкции императора55.
К государственному аппарату монарх применил меры дисциплинирующего воздействия. Чиновники, не явившиеся к должностям в установленные сроки, подлежали увольнению56. Указом от 23 августа 1798 г. Сенат распорядился уведомлять служащих о произведенных им назначениях через столичные газеты57. Судебная ответственность грозила лицам, не явившимся к должности по окончании официально разрешенного отпуска58.
Итак, в законодательстве второй половины XVIII в. систематически совершенствовалось правовое регулирование управления государственной гражданской службой и ее кадрами, создавая условия для обеспечения карьерного роста наиболее квалифицированным и добросовестным служащим. Государственные органы вели строгий учет кадров («послужные списки», «аттестаты»), особо - лиц, подвергшихся уголовному преследованию. Темп карьеры в штаб-офицерских чинах являлся низким: высококлассные должности замещали квалифицированные работники. Сословный строй обусловил неравенство сроков выслуги исключительно чина VIII класса, связанного с приобретением прав потомственного дворянства. Приоритет военной службы над гражданской позволял верховной власти рассматривать офицерский корпус как кадровый резерв для замещения ее вакантных классных должностей. Законодатель уделил специальное внимание проблеме комплектования должностей в областях Сибири, поощрив службу в Азиатской части России особыми материальными компенсациями и преимуществами в чинопроизводстве. Выделению лучших служащих способствовало закрепление принципа их «старшинства». Законодатель усиливал мотивацию чиновников, регулируя порядок их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий «ветеранам» государственной гражданской службы.
Правительство Екатерины II разработало законодательные основы правового регулирования сословных выборов. Верховная власть установила поло-
50 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV. № 19159.
51 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19219.
52 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17663, 17745.
53 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17926.
54 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18276; т. XXV. № 18502. П. 1-4; т. XXVI. № 19643.
55 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18894.
56 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV № 18196; т. XXV № 18936; т. XXVI. № 19625, 19626.
57 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18637.
58 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19356.
Выпуск 5 2015
В.А. Воропанов
вой, возрастной и имущественный цензы, обозначила морально-нравственные критерии отбора кандидатов на государственную гражданскую службу. Дворянское сословие обязалось выдвигать лиц, наделенных табельными чинами, однако губернское собрание пользовалось правом игнорировать формальные принципы иерархии и субординации. Крайним восточным центром проведения съездов дворян являлась Уфа. В областях с традиционным отсутствием органов дворянского самоуправления подбор кадров на должности осуществляли органы губернской администрации, вынужденные привлекать кандидатов из иных областей империи.
Качество работы государственных служащих, уволенных с должностей, официально оценивалось губернским начальством. Служба по выбору дворянского сословия не нарушала темпов карьеры чиновников.
Павел I сосредоточил управление кадровой политикой в Правительствующем Сенате и усилил требования к отбору лиц на должности государственной гражданской службы, а также к аттестации чиновников, рекомендованных к производству в очередной ранг. Монарх стимулировал труд служащих, сократив сроки выслуги штаб-офицерских чинов, а также увеличив в 4,8 раза пенсионный капитал в пользу отставных работников.
Список используемых источников
1. Андриевский А., Бехтерев Н., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 / А. Андриевский, Н. Бехтерев, Н. Спасский // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 209-387.
2. Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества / Н. Бехтерев // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 9-33.
3. Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.
4. Государственный архив Вологодской области. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831.
5. Государственный архив Кировской области. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490.
6. Государственный архив Орловской области. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55.
7. Государственный архив Пермской области. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76, 112.
8. Государственный архив Ярославской области. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262.
9. Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб: Русская скоропечатная, 1910. 396 с.
10. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. СПб, 1830.
11. Российский государственный архив древних актов. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60.
12. Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень: Тюменский издательский дом, 2000. 577 с.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Российская академия народного хозяйства
И государственной службы
При Президенте Российской Федерации»
Владимирский филиал
Факультетуправления
Специальность государственное и муниципальное управление
Профиль государственная и муниципальная служба
Кафедра государственного и муниципального управления
Реферат
по дисциплине:
Основы государственной и муниципальной службы
на тему:
История Государственной и муниципальной службы в России
Владимир
Введение 3
1. Становление государственной службы 5
1.1. Этапы становления государственной службы 5
1.2. Проблема реформирования государственной службы 12
2. Развитие муниципальной службы 14
2.1. История развития муниципальной службы 14
2.2. Современный этап муниципальной службы 17
Заключение 19
Библиографический список 20
Введение
Актуальность темы состоит в том, что государственная и муниципальная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти, а сам термин «служба» - это одно из самых первых слагаемых социального устройства общества на самой ранней ступени его развития, служба оформилась и существовала задолго до возникновения государства. Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной и муниципальной служб, обеспечивающих реализацию функций государства и органов муниципальной власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.
Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации. В условиях становления и развития российской государственности и формирования гражданского общества становится актуальной потребность в создании эффективной и управления общественными процессами в стране.
Целью работы является рассмотрение основных этапов развития государственной и муниципальной службы с момента возникновения до настоящего времени. Задачей является рассмотрение реформирования государственной и муниципальной службы.
Объект данной работы является: государственная и муниципальная служба. Предметом работа является: общественные отношения в процессе развития государственной и муниципальной службы в России.
Задачами этой работы являются:
Рассмотреть понятие государственной и муниципальной службы
Рассмотреть этапы становления государственной службы
Осветить проблемы реформирования государственной службы
Раскрыть историю развития муниципальной службы.
Государственное управлении имеет важные функции, выполнение которых обеспечивает существование государства: поддержание внешней внутренней безопасности страны, организацию работы учреждений образования, здравоохранения и других институтов, развитие экономики. Эти и другие функции выполняются через государственных (муниципальных служащих) служащих, которые находятся на службе в органах публичной власти.
государственный служба муниципальный управление
Становление государственной службы
Этапы становления государственной службы
Государственная служба - профессиональная деятельность в аппарате государственного управления. В различных странах, как состав, так и функции госслужащих определяется по-разному. Обращаясь к периоду образования древнерусского государства, речь будет идти о прообразах государственных институтов, формировании той организации, которая в современном значении обозначается термином государственная служба. Мы обратимся к следующим этапам формирования и развития государственных органов власти в России:
I. Древнерусское государство X-XIII вв.
II. Русское государство XIV-XVII вв.
III. Российская империя XVIII-XX вв.
IV. Советский период XX в.
V. Перестройка и формирование новой государственности 1985-1999 гг.
VI.Современный период развития Российской Федерации.
I. Как известно, первые упоминания о государственных и общественных институтах на территории современной России приходится на IX век и связаны с приглашением Рюрика и его братьев для управления русскими землями. Применительно к этой легенде в летописях упоминается о следующих общественных образованиях, являющимися прообразами государственной службы в России:
Собрание представителей племен, пригласивших варягов (историки предполагают, что это было непосредственным предшественником позднего веча).
Князь, который владеет землями и судит.
Дружина вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе.
Дружина была опорой князю, вся территория княжества находилась под контролем дружины «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском дворянстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» имеют собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя. Дружина находилась вне общинной структуры общества. Она была оторвана от нее социально и территориально.
В период феодальной раздробленности и усилением роли Московского княжества происходит постепенное отслоение значительной части дружины от управленческой и военной деятельности к хозяйственной, что способствовало формированию профессионального слоя вольных наемных служащих. Отсюда, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово - вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и прочие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.).Более централизованное формирование государственной службы произошло в период возвышения Московского княжества и присоединения к нему земель в XV-XVII вв. Московский князь в своем правлении опирался на бояр - корпорации профессиональных воинов, чьи права целиком зависят от государя. Бояре получали земли от князя за свою службу.
Имущественное положение служилых людей во многом определялось земельными пожалованиями - поместьями, которые государь давал своим «холопам» на время службы. Вознаграждением за прежнюю военную службу могло стать и так называемое кормление. Общегосударственным административным органом выступала государева Казна. Фактически она представляла собой государственную канцелярию, из которой позднее выделились органы отраслевого управления - приказы. Государственного аппарата как такового пока не существовало. Со временем люди, стоящие на службе у государя и выполняющие различные государственные функции, сформировались наряду с боярами в отдельное сословие – дворянство.
II. Кардинальные изменения, положившие начало официальному закреплению государственной службы в России, произошли в период знаменитых реформ Петра I (1682-1725 гг. правления). В структуре государственных органов на смену системы приказов утверждены 11 Коллегий и Святейший Синод (на правах коллегии). В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем. Петр I разделил Россию на восемь административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем. Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были представлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы.
Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Официальным началом государственной службы России стал 1722 год, когда была издана Табель о рангах, вводившая новую иерархию военных, статских и придворных чинов из 14 классов. В основу Табели был положен принцип личной выслуги, согласно которому каждый чиновник или военный в своей служебной карьере должен был последовательно проходить всю лестницу чинов снизу вверх. Введенная Петром I система государственной службы и должности государственных служащих сохранились с внесенными изменениями до советского периода истории России. III. В период Российской империи определенные изменения происходили в статусных правах и обязанностей дворянства. Так, Манифестом Петра III была отменена обязательная служба дворян. Дворяне не исполняли обязанности перед государством, но при этом сохраняли сословные привилегии. За время правления Екатерины II и Павла I установлена возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.
При Александре I система государственной службы становится четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют комиссии, а также создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет (1810 г.). Важное значение имел Указ Александра I«О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники».
Цель – повысить образовательный уровень чиновников, профессионализм. Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды чиновника».
IV. В Советском Союзе постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под жестким контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП (б) - КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах.
В условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно - служебного, а трудового права. Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и правоохранительные посты проводились через партию, что отражает номенклатурный принцип государственной кадровой политики в СССР. Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых требовалась санкция соответствующего партийного комитета.
V. Обращаясь кратко к истории периода «перестройки» следует выделить, что ее кульминацией стали первые конкурентные выборы Съезда народных депутатов СССР 1989 года, которые привели к появлению реформаторского меньшинства в высшей государственной власти и введение поста Президента СССР в 1990 году.
Итогом «перестройки» стал распад Советского Союза в 1991 году, и появление вследствие этого на политической карте мира 15-ти новых независимых государств, охваченных в той или иной степени процессами модернизации. В России в этот период продолжали происходить коренные изменения в общем политическом устройстве страны, ориентированной на всестороннюю модернизацию государственной системы.
В период 1992-1993 годов в стране в качестве основ формирования рыночной экономики произошла либерализация цен; была осуществлена приватизация. Политические и экономические реформы инициировались указами президента, полномочия которого значительно расширились с принятием новой Конституции РФ в 1993 году. Эти события были ключевыми в процессе модернизации России в 1990-х годах и качественно обусловили ее специфику.
VI. Новый этап государственного развития связан, в первую очередь с именем Владимира Владимировича Путина. Административная реформа 2000-х годов была инициирована именно им. Реформу государственной службы в России на современном этапе можно разделить на несколько этапов:
1. Начало административной реформы - 2003-2004 гг.
2. Ликвидация недостатков реформы - 2006-2008 гг.
3. Федеральная программа по реформированию государственной службы Российской Федерации - 2009-2013 гг.
В рамках 1-го этапа Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 были определены приоритетные направления административной реформы. Правительству Российской Федерации было поручено образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы, что было сделано постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451, утвердившим также Положение о соответствующей комиссии.
По результатам деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы в период 2003-2004 гг. были подготовлены основополагающие нормативные акты Президента Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» введена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно - правовому регулированию возложены на министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом занимаются федеральные агентства. В тот же период были приняты два важных федеральных закона - Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Для ликвидации отмеченных недостатков был разработан 2-ойэтап административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 гг. План мероприятий по ее проведению были одобрены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Концепция реформы, принятая Правительством, определила в качестве приоритетов следующие направления:
Повышение качества и доступности государственных услуг;
Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
Общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
На данном этапе в рамках административной реформы должна была осуществляться деятельность по следующим направлениям:
а) разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;
б) ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в) реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
г) проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению контроля и надзора;
д) обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;
Реализация на практике поставленных задач выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.
Так как ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства российской Федерации о формировании системы управления государственной службой. В связи с этим была утверждена Федеральная программа «По реформированию государственной службы в Российской Федерации» (2009-2013 гг.).
Данная программа ознаменовала начало 3-го этапа административных реформ.
Тема является актуальной поскольку чиновничество, выполняя управленческие функции в государстве, всегда оказывало большое влияние на политическое и экономическое развитие общества. По действиям чиновников население судило о власти и силе закона в стране, от них зачастую зависели не только материальное благополучие граждан, но и честь, достоинство, а порой и жизнь
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Традиции каждой страны предусматривают особый порядок действия института государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Поиск идеальной модели государственной службы, которая соответствовала бы вызовам времени, должен осуществляться на условиях исторической преемственности, так как только она позволяет выявить традиции отечественной системы государственной службы, обогащает наши знания по истории российской правовой системы.
Цель работы – исследование государственной службы в дореволюционной России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть эволюцию чинов государственной службы в дореволюционной России;
2. Охарактеризовать состав российской бюрократии;
3. Изучить порядок поступления на государственную службу;
4. Проанализировать особенности материального содержания служащих.
В работе использованы монографии различных авторов и учебные пособия по истории России и истории государственного управления в России.
Основы организации чиновничества Российской империи закладываются Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX века число чинов госслужбы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.
Принцип старшинства распространяется также на жён и дочерей чиновников («все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их»).
Кроме классных служащих, в империи также были и низшие госслужащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.
1. Согласно «Уставу о службе по определению от правительства» устанавливались следующие способы награждения чиновников:
2. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);
4. Ордена;
5. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);
6. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет императора для ношения на груди);
7. Единовременные денежные выдачи.
Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии госслужбы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться «вице-канцлером».
6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники». Основными целями Указа было намерение «разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, со службою сопряженным», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы».
Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.
Указ категорично определил, что «никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании» .
Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: «Без аттестатов университета произведены быть не могут». Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация «отвлекала чиновников от должностных их занятий», возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г.; от 26 мая 1815 г. и от 27 октября 1822 г.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, «самый закон обратился в изъятие».
Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства.
Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.
На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру – упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.
Он четко обосновал пользу чина как имеющего «фантастическую силу» инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная «Табель» со всеми ее атрибутами – не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.
На начало XX века должность министра обычно соответствовала чину II класса, «товарища министра» (заместителя) – III, директора департамента, губернатора и градоначальника – IV, вице-директора департамента и вице-губернатора – V, начальника отделения – VI, столоначальника – VII.
Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856: в XIV-IX классах – по 3 года в каждом, в VIII-VI классах – по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса – 2266 чиновников. На 1874 год 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.
Другим способом было получение определённого ордена, между которыми устанавливалась определённая иерархия. Определённый орден мог жаловаться только лицу определённого чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1 -й степени и Владимира 3-й степени – не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX века при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.
В большинстве случаев госслужащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично императором.
На 1902 в России имелось 161 тыс. классных госслужащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V-VIII классам, и 49,5 % к IX-XII. На 1903 чинов высших 4 классов насчитывалось 3765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX веков городовой получал от 150 до 200 рублей в месяц, в то же время министр внутренних дел – 24 000. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет – в размере оклада.
Численность классных чинов
В целом, общее количество административных служащих в Российской империи по отношению к численности населения составляло на начало XX века лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 – Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.
Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.
Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: «статс-секретарь», «сенатор» (III класс), «почётный опекун», «член Государственного совета» (II класс).
Внешним выражением принадлежности к госслужбе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счёт), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих - также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Госсовета также располагали своими мундирами.
На 1901-1903 года состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Госсовета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землёй: 70 % чинов первых IV классов на 1901 год либо не имели земли совсем, либо владели землёй менее 100 десятин.
Общая численность российской бюрократии на начало XX века оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.
В течение рассматриваемого периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно трансформировало лицо русской бюрократии.
В этот период высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после манифеста 1861г. стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%. Весьма существенно также отметить, что в XIX-начале XX в. наблюдалось так называемое обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло свое проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало широких масштабов в значительной степени потому, что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. После отмены крепостного права процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. значительная часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков, возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом грандиозных афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении делами акционерных компаний. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Нередки стали случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров, находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях. В начале XX в. 115 чиновников четырех высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству С. Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность как акции Государственного совета и Сената – так много было среди акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета. В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных предприятий в 1901-1902 гг. мы встречаем хотя бы одного чиновника, находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не изменилось до 1917 г. Дворянский статус средней и высшей бюрократии заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение преимущественно дворянской по составу общественности, а ее вовлечённость в предпринимательство приводила к тому, что она знала о чаяниях новой буржуазной элиты. Словом, бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.
До 1917 гг. происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX-начале XX в. – чиновником-юристом.
Несомненно также, что повышение профессионализма чиновников происходило непрерывно и неуклонно и не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. Например, по наблюдениям М. М. Шумилова, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества, образование, опыт играли более существенную роль при назначении, чем знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к служебной пригодности кандидата. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течение XIX - начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов), число которых достигло на кануне Февральской революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них снизилась более чем в 2 раза – с 35,5 до 16,4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% – в 20 раз. Характерно, что доля лиц с недвижимым имуществом за 1853 – 1917 гг. упала более чем в 2 раза – с 80,9 до 38,4% . Это означало, что к 1917 году служба, по крайней мере для 61,6% высших бюрократов, стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал постепенной консолидации их в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой. Согласно Табели о рангах бюрократия разделялась на четыре группы: 1) канцелярские служители, или канцеляристы, не имевшие и не могущие иметь классного чина и дворянского статуса по чину; 2) чиновники IX-XIV классов – низшая группа; 3) чиновники VI-VIII классов – средняя группа; 4) чиновники I-V классов – высшая бюрократия. Эти группы находились в соотношении 70:20:8:2 в середине XVIII в. и 26:60:11:2 – в середине и конце XIX в. Как видим, среди чиновников доля канцеляристов уменьшилась с 70 до 26%, а доля классных чиновников соответственно увеличилась с 30 до 73%.
Шепелев Л. Е. приводит данные, которые свидетельствуют об увеличении числа классных чиновников (таюл. 2)
Число лиц, имевших чины III и IV классов (чел.)
|
Нет данных |
|||
Отсюда можно сделать вывод, что в XIX веке произошел принципиально важный процесс – социальный статус всего корпуса чиновников существенно повысился: чиновники в массе своей стали принадлежать к привилегированному благородному сословию, так как любой классный чин до 1845 г. давал дворянство, а начиная с VIII класса - потомственное дворянство. Однако структура собственно классных чиновников изменилась в меньшей степени, поскольку на протяжении всего изучаемого времени подавляющее их большинство находилось в низших рангах: средний «класс», или средний чин, всех классных чиновников равнялся в 1755 г. – 9,6 класса, в 1796 г. – 1,1, в 1857 г. – 10,5, в 1897 г. – 9,6 класса. Другими словами, в XVIII-первой половине XIX в. средняя «классность» чиновников понизилась на 0,9 пункта (так как важность чина росла от XIV к I классу), а после отмены крепостного права повысилась на 0,9 пункта, т. е. вернулась к исходному рубежу 1755 г. Существенное уменьшение доли канцеляристов и сохранение средней классности чиновников говорит о том, что за время существования Табели о рангах возможности сделать карьеру на гражданской службе становились более благоприятными.
В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».
В XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. Все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям – например, не имели должного образования.
Ограничения касались незаконнорожденных, т. е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.
Те, кто вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. И только в начале XX века первая русская революция внесла в эти порядки существенное изменение. Было признано, что все российские подданные, «безразлично от их происхождения, за исключением инородцев», имеют «одинаковые по отношению к государственной службе права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия», то есть произошло полное уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в нее.
Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах.
Весьма важной была статья 15-я Устава о службе по определению от правительства: «Российское юношество от десяти до восемнадцати лет возраста должно быть воспитываемо предпочтительно в отечественных учебных заведениях или хотя бы и в домах своих под надзором родителей и опекунов, но всегда в России; в противном случае лишается права на вступление в гражданскую службу. Изъятия из сего правила могут быть допускаемы единственно по каким-либо важным причинам и не иначе, как с Высочайшего разрешения».
Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени – Х класса, имеющие степень магистра – IX класса, доктора - VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента – Х класса.
Законодательство Российской империи установило минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, тогда как в первой четверти XIX в. были чиновники, не достигшие совершеннолетия, даже в возрасте 9-13 лет. Однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.
В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 60-70-х годов их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тысяч женщин. В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могли работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных железных дорог, но «без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.
В ст. 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что «различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу». И действительно, среди российского чиновничества было много представителей других европейских наций, преимущественно немцев, которые отличались высоким уровнем образования, профессионализма, большим прилежанием и приверженностью к порядку. Однако на практике через издание ряда подзаконных актов в конце XIX века появились более значительные, нежели раньше ограничения в поступлении на службу иностранцев. Например, если в первой половине века в верхнем слое бюрократии насчитывалось более 37% чиновников нероссийского происхождения, в том числе около 30% немцев, то уже во второй половине XIX столетия иностранцы лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу. Лица «нерусских» национальностей в среде российского чиновничества были в основном представителями коренных народностей России, принявшими христианство, либо потомками иностранцев эмигрировавших в Россию в XVIII- начале XIX веков.
Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам – 6. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы – 12.
Форма и величина жалованья всегда имеет важное значение для социального статуса человека.
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала «никаким законным ограничениям».
По величине содержания, включавшего для классных чиновников средних и высших рангов жалованье (около 38% всего содержания), столовые (около 37%) и квартирные деньги (25 %), чиновники разных рангов примерно соотносились как 100 (канцеляристы) – 300 (IX-XIV классы) – 700 (V-VШ классы) – 4300 (III-IV классы). Содержание чиновников I-II классов назначалось по высочайшему повелению. Содержание канцеляристов примерно равнялось или было несколько ниже заработка квалифицированного городского рабочего, содержание классных чиновников низших рангов в 2-3 раза его превышало, у чиновников средних рангов обеспечивало уровень жизни «благородного человека» из образованного общества, а доход чиновников высших рангов по русским стандартам делал человека богатым. Например, в крепостное время он равнялся доходу среднего или богатого помещика, имевшего несколько сот крепостных душ.
В начале XIX в. реальное значение жалования понижалось, вследствие падения курса бумажных денег и роста цен, а затем стало повышаться, однако и к середине XIX в. не достигло уровня, на котором оно находилось в екатерининское царствование. В пореформенное время номинальный и реальный уровень содержания чиновников продолжал увеличиваться. На рубеже XIX-XX столетий наиболее высокие оклады, которые устанавливал лично император, получали некоторые члены Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был министр внутренних дел с жалованьем в 24 480 рублей в год. Его заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8000 рублей, что немного превышало жалованье губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников.
При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшись за штатом, получали только жалованье в течение года или до нового назначения в пределах этого года. Чиновник терял это право при отказе занять предлагаемую должность. В случае смерти на службе содержание по день смерти становилось собственностью наследников.
Всем служащим жалование и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца (первое – за истекающий месяц, второе – за месяц вперед). Квартирные деньги выдавались за треть года вперед. Ситуация, в которой в наши дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была немыслима. В Уставе о службе по определению правительства (ст. 586) говорилось: «Наличным чиновникам и канцелярским служителям жалованье и прочие причитающиеся им оклады выдаются в свое время без особенных от них просьб, по собственному распоряжению каждого места и ведомства».
Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание «наиболее отличающихся способностями и усердием к службе».
Итак, подводя итог исследованию состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России, можно отметить такой недостаток, как традиционно низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайняя медлительность «вращения бюрократических колес».
Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.
Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в.
В годы правления Николая I (1825-1855гг.) произошло фактическое разделение государственной службы; государственная служба распалась на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.
Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:
окончившие курс наук в высших учебных заведениях;
окончившие курс наук в средних учебных заведениях;
не окончившие высших и средних учебных заведений.
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».
В 1832 году был учрежден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги:
Свод Устава о службе по определению от правительства;
Свод Устава по выборам;
Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В 1834 году принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики и многое другое, что стало их отличать от государственной службы.
В 1835 г. Николай I подписал указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно».
В гражданскую службу постепенно вносились изменения и дополнения, особенно много после отмены крепостного права в 1861 году и проведения известных реформ Александра II (1855-18881гг.). Гражданская служба получила свою линию развития и итоговое (можно сказать, «вершинное») закрепление в обобщенном законодательстве 1896 года. Тогда был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник должен был оказывать услуги подданным.
Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.
Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.
К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.
Бюрократия как профессия до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро из потомственных чиновников, на долю которых в середине XIX в. приходилось 40% всех классных чиновников. Чиновник служил для того, чтобы заработать на жизнь, повысить свой социальный статус, приобрести власть и влияние, которые зависели от его должности, а не от происхождения или богатства. Если армия, в особенности до освобождения крестьянства, привлекала в свои ряды цвет дворянской молодежи, то бюрократия - наиболее способную и честолюбивую молодежь недворянского происхождения: в середине XVIII в. 50% классных чиновников не принадлежали по происхождению к дворянству, в конце XIX в. эта цифра выросла до 69%. Чиновники происходили из всех слоев населения -из крестьян, церковников, солдат, купцов, мещан, разночинцев. Чиновники из разночинцев отличались от чиновников из дворянства большей компетентностью и лояльностью к верховной власти, они составляли самую верноподданную часть бюрократии. Ценз для получения потомственного дворянства постепенно возрастал. С 1845 г. чины Х-XIV классов стали давать только личное почетное гражданство, чины VI-IX классов - личное дворянство, чины I-V классов - потомственное дворянство. С 1856 г. потомственное дворянство давали чины I-IV классов. Одворянивание чиновников не препятствовало профессионализации бюрократии, в то же время сохраняло ее как привилегированную социальную группу со своей специфической субкультурой, противодействовало превращению чиновников в касту, повышало ее жизнеспособность.
1. Архипова Т.Г. История государственной службы в России XVIII-XX века. М.: ЮНИТИ, 2001. 255 с.
2. Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. 2007. №4. С. 53-55.
3. Государственная служба / Под ред. А.В. Оболонского. М.: ДЕЛО, 1999. 440 с.
4. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
5. История государственного управления / Под ред. Пихои Р.Г. М.: Инфра-М, 2003. 375 с.
6. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/ Д: Феникс 1999. 544 с.
7. Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. 2007. №1. С. 41-43.
8. Кодан С.В. «Образование юношества, предназначенного к частям службы государственной». Государственно-правовая подготовка чиновников в России в 1800–1850-е гг // Чиновник. 2005. № 1.
9. Кодан. С.В. «Каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным прохождением ее приуготовленных...» Государственная служба в предреформенной России (1800-1850 гг.). // Чиновник. 2005. №3. С. 70.
10. Цыганов В.Б. История государственного управления в России. Екатеринбург.: УрАГС, 1999.304с.
11. Чевтаева Н.Г. Чиновничество как особая социально-профессиональная группа: по материалам российской дореволюционной социологии // Чиновник. 2005. № 4.
12. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления России. М.: РДЛ, 2001. 528с.
13. Чиканова Л.А. Государственные служащие. М.: Юрист, 2000. 122 с.
14. Шепелев Л. Е.Чиновный мир России: XVIII - начало XX века. СПб, 1999.
15. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: ВЛАДОС, 2003. 512с.
3.1.Екатерининский период развития государственной службы
Первым шагом в правлении Екатерины II была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Его разделили на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два - в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.
Наряду с реформой Сената осуществлена секуляризационную реформу Синода. В результате все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества .
Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. ≪Учреждения для управления губерний Всероссийской империи ≫. Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 г.
В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип численности податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.
Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты :
· разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные,
· усиление роли представителей от дворянства.
Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти.
В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора).
Уездную администрацию , подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены ≪Жалованной грамотой дворянству≫ в 1785 г.
Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры.
Самодержавное управление в это время строилось при опоре на дворян. Их насчитывалось примерно 100 тысяч, которым была пожалована ≪Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства≫ (1785 г.). Она стала венцом (высшей точкой) формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления. Вторая опора - это чиновники, количество которых возросло к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.
3.2. Развитие государственной службы в России до октябрьского переворота 1917 г.
В годы царствования Павла I (1796-1801 гг.) Сенат окончательно утратил свое значение. В системе местного управления были ликвидированы должности наместников, некоторые приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Взошедший на престол Александр I (1801-1826 гг.) восстановил роль Сената, который по его указу ≪О правах и обязанностях Сената≫ (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. При нем были учреждены вместо коллегий министерства, министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.).
Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Михаила Михайловича Сперанского . В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», который включал в себя три книги: Свод Устава о службе по определению от правительства, Свод Устава по выборам, Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В 1834 г. принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного труда.
При Николае I (1826-1865 гг.) система органов высшей государственной власти существенно не изменилась. Значительное внимание уделялось укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий.
Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний. Вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами, градоначальства. В 1837 г. произошло разделение уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию.
Создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.). Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.
Указ Александра II (1865-1881 гг.) от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Особенно много попыток изменений и дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепостного права в 1861 г. и проведения известных реформ Александра II.
Самым грандиозным событием в его правление стала отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону ≪Положение о губернских и уездных земских учреждениях≫.
Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимого имущества в городе и третья -крестьян. Преобладали в земствах дворяне.
Александр II начал реформы с образования «комиссии» - Особого совещательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели о рангах», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в 2 раза, но «Табель о рангах» осталась в неприкосновенности.
При Александре III указом от 6 мая 1894 г. был восстановлен Инспекторский департамент под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.
Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы при Госсовете, была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. Но комиссия работала неспешно - свой доклад она представила лишь в 1901 г. Содержавшиеся в ней предложения не были радикальными. К примеру, не поднимался вопрос об отмене чинов, об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.
Подведем итоги. Что представлял собой аппарат государственного управления в конце девятнадцатого столетия ?
Естественно, для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами ≪Ваше благородие≫, к высшим - ≪Ваше высокопревосходительство≫. Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской России. В практике ее деятельности наблюдаются и негативные стороны: абсолютизация централизма, монополия чиновничества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных служащих представительным органам власти, явления злоупотребления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание.
Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отметить, что в ходе многочисленных реформ сложилась общероссийская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным органом - Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства - императору.
Понятие государственной службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введённая ещё Петром I "Табель о рангах" (1722 г.), где все должности как гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.
Исследование показывает: на протяжении XIX века количество служащих государственных учреждений увеличилось почти в семь раз; рост государственного аппарата во многом был обусловлен проведением реформ первой четверти XIX века, в частности, образованием министерств, развитием губерний. Свой вклад внесли и внешнеполитические изменения, такие как расширение границ России. Не последнюю роль также сыграла и крестьянская реформа 1861 года.
Анализ положений Устава о службе гражданской 1832 года позволяет сделать вывод, что право поступления на службу обусловливалось: происхождением лица, возрастом, имевшимися знаниями. Наличие образования предоставляло кандидату на государственную службу определенные преимущества, например, получение первого классного чина. Кроме того, право поступления на гражданскую службу нередко было связано и с полом лица, его подданством, отношением к воинской повинности, а также с обладанием гражданской честью (незапятнанность репутации). Особые правила устанавливались для чиновников, привлекавшихся к суду, и чиновников, уволенных по распоряжению начальства. Для поступления на службу в судебное ведомство препятствием, согласно циркуляру Министерства юстиции 1869 года, являлось отсутствие удостоверения в том, что, обучаясь в университете, данные студенты не были участниками противоправительственных беспорядков.
В рассматриваемый период правительство применяло системный подход к вопросу формирования корпуса гражданских служащих в целях усиления их качественного состава. Однако решить главную задачу привлечь на службу людей достойных, образованных, способных реализовать предоставленные им полномочия государственного органа удалось не в полном объеме. Несмотря на законодательное закрепление поощрений и преимуществ для лиц, имевших образование, а также на открытие ряда учебных заведений, осуществлявших профессиональную подготовку государственных служащих, в большинстве государственных установлений должности замещались людьми, имевшими слабое представление о праве, государстве и способах управления.
Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" установил, что "всякое наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской республики".
Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.
При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.
Россия вступила в XIX в. С такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империй, протянувшейся от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской резиденции. У наиболее дальновидных чиновников в России возникли планы глубоких преобразований государственного строя. С соответствующими проектами к молодому императору Александру I обращались Н.П. Румянцев, В.А. и П.А. Зубовы, П.В. Завадовский, А.Б. Куракин и другие. Они предлагали осуществить такие реформы, которые ограничивали бы власть императора. На радикальных переменах в государственном строе настаивал сенатор Г.Р. Державин. В частности, он предлагал сделать Сенат представительным органом высшего дворянства, духовенства и купечества, сосредоточить в нем законодательные, исполнительные и судебные функции, превратить звание сенатора в пожизненное. Александр I осознавал, что неограниченная самодержавная власть легко переходит в безграничный произвол, который расшатывает устои монархии и дестабилизирует политический режим в стране. Он считал, что интересах самого монарха необходимо устроить управление Россией так, чтобы верховная власть совершала бы как можно меньше политических ошибок, а принимаемы ею решения были бы благоразумными и целесообразными. Вместе с тем 25 августа 1801 г. на заседании Негласного комитета, в который входили "молодые друзья" императора (П.А. Строганов, А. Чарторыйский, В.П. Кочубей и Н.Н. Новосильцев), Александр I заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Это утверждение легло в основу всей политики реформ первого десятилетия его царствования. Следует особо подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. Прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.
В 1808 г. один из основных советников Александра I С.М Сперанский составил записку "Настоящее положение дел и средства его исправления". В частности, в связи с намечаемыми переменами в управлении страной Сперанский утверждал, что привлечение новых, соответствующим образом подготовленных государственных служащих становится неизбежностью. Анализируя состояние российского чиновничества, он пришел к выводу, что, во-первых, дворянства, составляющего основную его массу, в количественном и качественном отношении недостаточно для потребностей планируемой реорганизации управления, поскольку чиновники-дворяне в массе своей не обладают специальными познаниями в областях, необходимых для работы в государственном аппарате. Сперанский предлагал расширить возможности для вступления в службу лиц других сословий, а также сократить потребности военной службы. Одновременно автор записки обратил внимание на плохое имущественное положение государственных служащих, призванных решать проблему преобразования государственного аппарата. "Для большей части людей,- писал Сперанский,- служба есть промысел, но из всех промыслов она есть наименее прибыточный. Можно положительно сказать, что исполнители наших законов, блюстители суда, порядка и устройства суть нищие" Он предлагал существенно улучшить имущественное положение чиновников, а необходимые для этого средств обеспечить "лучшим распределением податей, а особливо экономиею". Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие указом от 3 декабря 1808г. допустить на канцелярские должности лиц " податных званий" (кроме крепостных); указ от 12 января 1812г.- на службу в учебные заведения. 6 августа 1809г. Александр I подписал указ "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские ассесроры и статские советники" (указ действовал до 1834г.) В преамбуле указа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность "достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и исчислением лет службы".
М.М. Сперанский предостерегал императора, что с каждым годом недостаток образования у российского юношества будет все более отрицательным образом сказываться на управлении государством. Это и тало основанием введения экзаменов при достижении VIII и V классов Табели о рангах. Отныне, чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены коммисии при университетах по установленной программе. Экзамены вводились по следующим дисциплинам: русский язык, один из иностранных языков, естественное право, всеобщая история, римское право, гражданское право, уголовное право, русская история, государственная экономика, арифметика, геометрия, физика, география, статистика России. Указ требовал для управления "исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием". Требования указа вызвали в целом неблагоприятный отклик современников. Многие министры, директора департаментов, губернаторы пытались отстаивать преимущество опыта перед знаниями при назначении на должность и продвижения чиновника по службе. И все же предложения Сперанского дали определенные результаты. Если до 1810г. более 31% классных чиновников имели домашнее образование, то 30-м годам XIX века таких стало всего 5 % . Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I. Император твердо верил во всесилие государства, в то, что может через превосходно налаженный аппарат и хорошо подобранных, обученных чиновников регулировать жизнь общества. Поэтому с первых лет царствования он стремился улучшить российскую бюрократию. Для этого Николай I потребовал усовершенствовать законодательную базу государственной службы и усилить контроль за выполнением законов.
В 1827г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а с 14 октября того же года было утверждено "Положение о канцелярских служителях". Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда: 1 потомственные дворяне,2 дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов, 3 дети канцелярских служителей, ученых, художников, не имевших классов, 4 купцы 2-й, и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния. Николай I запретил принимать на должности, которые составляли XIV классу Табели о рангах, лиц 4 го разряда. В конце 20-х годов XIX в. получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал А.С.Пушкин в записке "О народном воспитании": "Чины сделалась страстью русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопиться вступить как можно раньше на службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собой беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою". После нескольких колебаний Николай пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях, 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях, 3) "не имеющие аттестатов ни тех, ни других означенных учебных заведений". Были установлены разные выслуги лет. В России при Александре I дела об определении чиновников к должности, наградах, пожаловании разных прав и преимуществах были сосредоточены в I департаменте Правительствующего Сената. Николай I решил с 1836 г. Сосредоточить все дела по надзору за службой гражданских чиновников в I отделении Собственного императорского величества канцелярии. Каждые 6 месяцев губернаторы подавали сведения о лицах, поступивших на государственную службу. Усмотрев в этом большие упущения Николай I повелел сосредоточить все дела по определению на службу, производству в чины, помещению, увольнению от службы в указанном учреждении. С этой целью в составе I отделения 5 сентября 1846г. был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства. Аппарат департамента делился на четыре экспедиции. Таким образом, царь мог видеть и контролировать чиновников, находившихся на службе. Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной список.. Там содержалась более чем подробная информация о чиновниках и об их имуществе. Общей тенденцией России времен Николая I была военизация государственного аппарата. Так, полностью были военизированы ведомства: горное, лесное, путей сообщения. Да и обычное гражданское управление, постепенно превращалось в военное. В 1846г. по поручению Николая I министр юстиции граф В.Н. Панин разработал записку о пересмотре устава о гражданской службе. Для реализации замысла был образован Особый комитет для пересмотра "Устава о гражданской службе". На основании указаний императора комитет высказался за отмену названий чинов. Производство за выслугу лет предполагалось заменить прибавкой к жалованью. Однако работа комитета была замедлена двумя серьезными записками на имя Николая I министра народного просвещения С.С Уваров. В них говорилось, что чины есть "орудие столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях". Уваров считал, что неслучайно Табель о рангах так укоренилась в сознании россиян, это соответствует их психологии, стало частью представлении о мироустройстве. "Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного - равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинства службы",- писал Уваров. И хотя в реальной жизни было далеко не так, перспектива блестящей карьеры, возможность приобрести дворянское достоинство действительно привлекала многих. Досягнув же известных высот, они становились защитниками, за редким исключением, сложившейся системы чинопроизводства. Николай I был вынужден согласиться с С.С. Уваровым, и хотя в Особом комитете и был составлен проект нового Устава о службе гражданской, император его не подписал, а сам комитет был закрыт. После смерти Николая I был ликвидирован Инспекторский департамент. В 1862г. с резкой критикой состояния государственной службы и системы чинов выступил М.А. Корф главноуправляющий II отделением Собственной его императорского величества канцелярии. В своей записки он указал, что "вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное" В 1892г. был образован специальный комитет по наградам чиновников. До этого времени единого порядка награждения чиновников орденами, подарками, пособиями не существовало. Соответствующие ходатайства императору поступали через кавалерские думы, Комитет министров, от отдельных министров и главноуправляющих, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии, членов императорской фамилии, представителей разных благотворительных обществ. Отныне все представления такого рода поступали в комитет по наградам. Сколько же в России было чиновников в начале ХХ века? В своем исследовании Н.А. Рубакин указывает, что в 1910 в Европейской России было 575 тыс. чиновников и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. В течение всего XIX века основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь". В XIX веке имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников прасвослвного и армяно-грегорианского вероисповеданий, а также евангелистическо- лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, интеллигенции и др. Преимущества были за отдельными категориями населения, дети которых служили в ведомстве Министерства императорского двора - например, мастеровых и нижних чинов русской армии. Следует отметить, что все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям - например, не имели должного образования. Не охотно принимали на государственную службу иностранцев, детей рабочих и крестьян. Также в первой половине XIX века не принимались на службу и женщины, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Лишь в ходе реформ их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Позже разрешили работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. Ограничения касались незаконнорожденных, т.е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию. Те, кто поступал в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. Первая русская революция внесла существенные изменения. Она уравнивала всех, корме иностранцев в праве поступления на службу. Законодательство устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет. Для некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25, 35. Верхнего предела не было. Лица, не имевшие права на поступление на государственную службу по своему происхождению, приобретали его после получения свидетельства обокончании средних или высших учебных заведений. Также обязательным условиям было обладание гражданской честью, те лица, которые были замечены в неблаговидных поступках или подвергнуты наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на службу не принимались. С 1874 года условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности При вступлении на службу чиновник приносил устную присягу, затем он подписывал ее печатный текст. Вышедший в отставку чиновник имел право вновь вернуться на службу. Потерявший право на службу, т.е. отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступит к прежним обязанностям не ранее чем четыре 2 года. При этом он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения. В уставе о службе в ряде статей была выражена мысль о том, что производить в чины необходимо последовательно, после выслуги определенного количества лет в каждом чине: "Никто не может быть производим через чин, или, минуя чины низшие, прямо в высшие" В конце XVIII века срок прохождения служебной иерархии с XIX по III класс Табели о рангах составлял 49 лет. Поэтому высшего чина можно было достичь на склоне карьеры. С целью, омоложения кадров в первой половине XIX века было прекращено пожалование чинов XIII и XI классов, сокращена выслуга лет в некоторых чинах. Теперь путь по карьерной лестнице составлял 39 лет. С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание, которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшиеся за штатом, получали только жалованье в течении года или до нового назначения в пределах этого года. Всем служащим выдавалось жалованье и столовые деньги 1 раз в месяц. Ситуация, в которой в наша дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была не мыслима. Значительные расходы государство несло на обеспечение чиновников, служивших в отдаленных местностях, таких как западные губернии и Царство Польское. Закон четко запрещал "приношения начальствующим лицам от общества и сословий, как в совокупности, так и отдельно" К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих, также через службу чиновник мог получит потомственное дворянство. К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий. По общим правилам срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50 % пенсионного оклада. Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто, пенсию получала семья, а не сам служащий. В XIX веке окончательно сложилась система чинопочитания, когда чувство лично достоинства уступило месту достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал только свою фамилию. Если же младший писал старшему, то обязан был собственноручно, помимо подписи, называть свои звания и чин. Наличие в таком случае только подписи считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. Вторая половина ХIХ в. знаменуется существенными изменениями в общественном и государственном строе. Реформа 1861 г. освободив крестьян, открыла дорогу развитию капитализма в городе, хотя и поставила на его пути определенные препоны. Крестьянин получил земли ровно столько, чтобы она привязывала его к деревне, сдерживала отток рабочей силы, нужной помещикам, в город. Вместе с тем надельной земли крестьянину не хватало, и он вынужден был идти в новую кабалу к прежнему барину. Общинная организация деревни несколько притормаживала классовую дифференциацию деревни и с помощью круговой поруки обеспечивала взыскание выкупных платежей. Новая классовая структура общества, где все большее значение приобретали противоречия между рабочими и капиталистами, складывалась в рамках старого сословного строя. Развитие социально-экономических процессов не могло не оказать влияния на государственную сферу. Россия делает решительный шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Это проявляется преимущественно в среднем и низших звеньях государственного механизма, где земская и городская реформы допустили буржуазию к управлению. Судебная реформа проводит довольно последовательно буржуазные принципы судоустройства и процесса. Военная реформа вводит всесословную всеобщую воинскую обязанность. Вместе с тем либеральные мечты о конституции остаются только мечтами, а надежды земских деятелей на увенчание системы земств всероссийскими органами встречают решительное сопротивление царизма.
