Широта дискреционных полномочий. Этот коррупциогенный фактор раскрывается в методике проведения АЭ, как отсутствие или неопределенность сроков, условий, или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц).
В теории административного права дискреционные полномочия определяются как полномочия органов государственной власти, позволяющие действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Дискреция (дискреционная власть) - решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению См.: Тихомиров Ю. А Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 72..
Отсутствие или неопределенность срока, как признак широты дискреционных полномочий, означает, что период времени в течение, которого должностное лицо должно принять решение по вопросу находящемуся в его компетенции, фактически не определен. В памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности правового акта в ситуациях, когда в правовом акте срок не определен, применяются словосочетания «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности сроков, установления широкого временного диапазона.
Отсутствие условий или оснований для принятия решений, можно охарактеризовать наличием у должностного лица или государственного служащего (правоприменителя) выбора права на принятие конкретного решения. Чаще всего у правоприменителя всегда существует возможность выбора двух вариантов принятия решения (положительного или отрицательного) при анализе правовых норм, подлежащих применению См.: Там же.. Включение в содержание коррупциогенного фактора отсутствия условий или оснований для принятия решения представляется обоснованным. Так как при применении НПА по мнению Ю.А. Тихомирова должны использоваться не абстрактные конструкции, а строгие юридические формулы: конкретизация общей нормы путем установления процедур деятельности субъектов; подробное определение компетенции; точная привязка нормы к конкретному лицу и факту См.: Тихомиров Ю. А. Правоприменение от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 33 - 34..
Наличие дублирующих полномочий органов власти или органов местного самоуправления, как признак коррупциогенного фактора широты дискреционных полномочий, позволяет нескольким государственным органам участвовать в процессе принятия решений. По мнению М.А. Краснова, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова, «повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких служащих за одно и то же решение» Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 83..
Нагляднейший пример проявления дублирующих полномочий привел В.М. Корякин, анализируя нормы ФЗ «О статусе военнослужащих», он отметил ряд возможностей для проявления рассматриваемого коррупциогенного фактораСм.: Корякин В. М. Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Тест на коррупционность // Право в Вооруженных силах. 2006. № 9. (Информационная система «Консультант Плюс»). Например, в случае получения военнослужащим страхового обеспечения при получении травмы или ранения. Вопросами страхового обеспечения занимаются три независимых друг от друга органа. Это командование воинской части, оно оформляет справки о денежном довольствии военнослужащего и об обстоятельствах получения травмы. Военное медицинское учреждение, выдающее документ о характере и степени тяжести травмы. Страховая компания, занимающаяся производством выплат, если предоставлены все документы. Как пишет В.М. Корякин: «во все эти органы военнослужащий, как правило, ходит сам, выпрашивает и уговаривает соответствующих должностных лиц» Корякин В. М. Указ. Соч..
Определение компетенции по формуле «вправе». Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как диспозитивное установление совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций Подпункт «б» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Диспозитивность дает возможность выбора варианта поведения или воздержания от определенного варианта поведения. По мнению В.Н. Южакова, «право органа не может устанавливаться как диспозитивная возможность совершения тех или иных действий, зависящая от усмотрения конкретного исполнителя» Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 25.. Примером служит п. 7 ст. 29 Закона РФ «О занятости населения». Согласно этой норме органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность. При толковании этой нормы можно придти к выводу, что органы занятости могут оплатить стоимость проезда, но и могут воздержаться от оплаты.
Большое количество законов определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может» См.: Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24. С. 30.. По мнению Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова «разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его)» Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М., 2007. С. 16. .
Нормативное закрепление рассматриваемого коррупциогенного фактора сделано обоснованно. Причиной этому служит, что «должностное лицо, государственный (муниципальный) служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимости от «взятки». В итоге правоприменение может обрести признак избирательности, что в административных отношения заявительного характера напрямую способствует коррупции» Там же. С. 16. .
Выборочное изменение объема прав. Этот коррупциогенный фактор нормативно определяется, как возможность необоснованного установления исключений из общих порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) Подпункт «в» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Анализируя указанный коррупциогенный фактор, Э.В. Талапина отмечает, что ««подобную ситуацию провоцировала ст. 105 Водного кодекса РФ 1995 г.: «Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы» Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 54. .
Законодателем была исключена указанная норма в новом Водном кодексе, теперь использовать систему прямоточного водоснабжения нельзя вообще. В.Н. Южаков отмечает, что указанная статья старого Водного кодекса предоставляет право исключительно только от усмотрения государственного служащего Южаков В. Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск.: СибЮИ МВД России. 2009. С. 66. .
С мнениями Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова необходимо согласиться. Добавив лишь, что выборочное изменение объема прав нарушает право граждан на равенство перед законом. Поэтому нормативное закрепление коррупциогенного фактора выборочное изменение объема прав является правильным решением.
Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Нормативно это коррупциогенный фактор определяется в методике, как наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА Подпункт «г» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Бланкетная норма - норма НПА, отсылающая не к конкретной статье этого НПА, а отсылающая к целому виду НПА и правил См.: Матузов Н. И. Малько А. В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юрист, 2004. С. 288. Отсылочная норма - норма НПА, которая не излагает всей нормы права, а отсылает к другой статье НПА См.: Там же. С. 288..
В памятке эксперта по первичному анализу нормативного акта на коррупциогенность указывается, что оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений (порядок, сроки осуществления полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует государственный орган на создание условий, удобных им, зачастую в ущерб правам и законным интересам граждан. Данный фактор вызывает также широту дискреционных полномочий. Выявляется путем анализа формулировок нормативного акта, характерная формулировка «порядок и сроки (чего - то) определяются Правительством РФ или уполномоченным органом исполнительной власти.
Также следует отметить, что в антикоррупционных целях необходимо урегулировать общественные отношения законом, а не подзаконным актом, потому что в подзаконном акте коррупционные схемы используются довольно часто Талапина Э. В. Указ. Соч. С. 55.. При необходимости подзаконного нормотворчества, по причине внесения изменений в подзаконный акт по ходу его реализации, к созданию такого подзаконного акта должны предъявляться повышенные требования. Также необходима АЭ при принятии подзаконного акта и АЭ проекта внесения изменений в подзаконный НПА Там же. С. 55..
Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что нормативное закрепление такого коррупциогенного фактора как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества является объективно необходимым. Широта подзаконного нормотворчества приведет к тому, что произойдет: «необоснованное снижение уровня нормативной регуляции на ведомственный. В ведомственные акты проще «проникают» коррупциогенные нормы, кроме того, орган сам будет утверждать нормы, выполнение которых сам же будет контролировать» Южаков В. Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск. : СибЮИ МВД России. 2009. С. 67..
Принятие НПА за пределами компетенции. Методикой проведения АЭ этот коррупциогенный фактор определяется как нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии НПА. Подпункт «д» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2009 г. № 96.
В теории административного права понятие компетенция определяется как «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел», данное определение предложено Ю.А. Тихомировым См.: Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных актов на коорупциогенность // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 26..
Для выявления этого коррупциогенного фактора А.М. Цирин предлагает изучить НПА, в котором устанавливается компетенция органа государственной власти (закон, положение об органе). К типичным нарушениям компетенции органа государственной власти необходимо отнести: 1) присвоение властных полномочий; 2) превышение полномочий; 3) прямое или косвенное вмешательство в компетенцию; 4) нарушение процедур; 5) ошибочные или незаконные решения; 6) невыполнение отдельных функций; 7) непринятие решений, бездействие; 7) необеспеченность компетенции материально - финансовыми кадровыми и иными ресурсами; 8) воспрепятствование деятельности, давление Цирин А. М. Указ. Соч. С. 27..
Также необходима проверка правовой регламентации статуса государственного или муниципального служащего. В процессе реализации НПА нарушение компетенции можно выявить проверкой фактически осуществляемых действий государственного служащего и установленных в законе (ином НПА) компетенции государственного служащего и оценкой получаемых государственным служащим материальных благ на соответствие их нормативным основаниям. И сопоставлением норм права (по видам действия и по кругу лиц) и фактического результата их применения Там же. С. 28..
В целом принятие НПА сверх компетенции является негативным явлением. При выявлении этого коррупциогенного фактора необходимо анализировать нормативные акты, регулирующие перечень полномочий государственного органа или должностного лица, которое издает НПА. Превышение компетенции может выражаться в присвоении полномочий государственного органа (должностного лица), бездействии, ошибке при принятии решения, и в других формах. Введение этого коррупциогенного фактора в методику проведения АЭ является обоснованным решением.
Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации. Нормативно указанный коррупциогенный фактор определяется, как установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона Подпункт «д» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Этот коррупциогенный фактор можно рассмотреть, обратившись к сфере налогового законодательства. С позиции Конституционного суда РФ, выраженной в определении от 5 ноября 2002 г., Министерство РФ по налогам и сборам и другие государственные органы издают обязательные для своих подразделений приказы, инструкции, методические указания, связанные с налогообложением, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах и которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Эти положения не могут рассматриваться как содержащие основания для издания актов, допускающих ограничение прав и возлагающих на налогоплательщиков дополнительные обязанности Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы некоммерческой организации - учреждения по управлению персоналом «Персона» на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 2 ст. 4 НК РФ: Определение Конституционного Суда РФ от 5.11.2002 г. № 319 - О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 2..
Приказом ФНС РФ от 16 мая 2007 года утверждены критерии признания юридического лица крупнейшим налогоплательщиком См.: Критерии отнесения организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях: Утверждены Приказом МНС РФ от 16.05.07 № ММ - 3 - 06/308@ (в ред. от 02.04.2010) // Информационная система «Консультант Плюс». Но само понятие крупнейший налогоплательщик отсутствует в НК РФ.
А.В. Демин считает, что понятие «крупнейший налогоплательщик» и критерии его определения должны быть урегулированы НК РФ, а не подзаконным НПА См.: Демин А. В. Подзаконные акты в сфере налогов и сборов // Информационная система «Консультант Плюс»..
Поэтому на указанном примере норм налогового законодательства хорошо видно, как может проявиться коррупциогенный фактор заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов. Понятие «крупнейший налогоплательщик», не определенное в НК РФ, определяется в подзаконном НПА. Это недопустимо, потому что подзаконный НПА необходим для реализации норм закона, а не внесения в закон новых изменений. С учетом изложенного описанный коррупциогенный фактор включен в методику проведения АЭ правильно.
Отсутствие или неполнота административных процедур. Нормативно определяется, как отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Административная процедура - часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля Конин В. Н. Указ. Соч. С. 8.. По масштабам сферы деятельности административные процедуры классифицируются на внутриорганизационные (установлены положениями, регламентами, должностными инструкциями) и внешнеуправленческие (регулируют административно - организационные отношения, регламентируются подзаконными нормативными актами) Там же. С. 8..
Если в законодательстве четко регламентирован порядок осуществления административной процедуры, то коррупциогенность понижается, если такой порядок не регламентирован, то происходит обратное явление. По мнению Э.В. Талапиной, М.А. Краснова, В.Н. Южакова «процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение» Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Указ Соч. С. 84. . Включение рассматриваемого коррупциогенного фактора с указанной точки зрения является правильным решением.
Отказ от конкурсных (аукционных) процедур. Раскрывается в методике как закрепление административного порядка предоставления права (блага) Подпункт «з» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционно экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Общественные отношения, связанные с проведением конкурсных аукционных процедур, регулируются ст. 447 - 449 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс РФ. Часть первая: Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс». , ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94 - ФЗ (ред. от 01.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс»., ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс». , и другими законами. Также имеет место регулирование проведение аукционов и конкурсов подзаконными нормативными правовыми актами См., например.: О порядке проведения конкурсов и аукционов при введении количественных ограничений и лицензировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в РФ: Постановление Правительства РФ от 31.10.1996 г. № 1299 (ред. от 14.02.2009) // Информационная система «Консультант Плюс»; О порядке проведения аукционов: Приказ Министерства финансов РФ от 05.06.2001 г. № 42н // Информационная система «Консультант Плюс»; Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком): Приказ министерства экономического развития и торговли РФ от 03.05.2006 г. № 124 (ред. 15.06.2009) // Информационная система «Консультант Плюс»; и др..
Проведение аукционов и конкурсов является гарантией снижения административного усмотрения со стороны государственного служащего. Также при проведении аукционов (конкурсов) на участие в поставках товаров, выполнения работ или оказания услуг участвуют несколько граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление какого - либо права (заключения договора оказания услуг или работ), но выбор таких граждан или юридических лиц не может быть произвольным. А. Сергеенко в своей работе пишет, что «должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления чаще всего выбирают для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, из числа «своих», но конкурсы и аукционы проводятся для того, чтобы выявить организации, которые предложат наименьшую цену за аналогичные работы, товары, или услуги. Имеют место случаи проведения главами местных администраций закупок товаров различного вида для муниципальных нужд без проведения торгов» Сергеенко А. Надзор в сфере экономики и противодействие коррупции // Законность. 2008. № 2. С. 7.
Необходимо обратить внимание, что отсутствие аукционных (конкурсных) процедур может привести к нецелевому расходованию бюджетных средств. А также может привести к неравному положению субъектов, задействованных в сфере поставок товаров, оказания работ или предоставлению услуг, а именно, фактическому участию одного субъекта в такой деятельности.
Рассматриваемый коррупциогенный фактор введен в методику проведения АЭ обоснованно. Его выявление снизит проявление коррупции в экономической сфере при принятии НПА, позволит сохранить средства государственного бюджета.
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям Подпункт «а» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96. .
Указанный коррупциогенный фактор проявляется в сфере регистрационных и разрешительных полномочий. Выражается в формулировках НПА, содержащих в себе основания для отказа в совершении действий (регистрации), приема документов. Коррупциогенный перечень оснований для отказа может быть: а) открытым (не исчерпывающим); 2) содержащим в себе отсылки к основаниям для отказа, установленных в НПА подзаконного характера; в) содержащим в себе субъективно оценочные основания для отказа (представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).
Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления. В методике проведения антикоррупционной экспертизы указанный фактор раскрывается, как отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций Подпункт «б» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
В теории гражданского права злоупотребление правом означает форму осуществления субъективного гражданского права, которая противоречит цели, ради которой оно предоставляется субъектам См.: Гражданское право: В 4 т. Общая часть: учебник Т. 1 / Под ред. Е. А. Суханова. - М. : Волтерс Клувер, 2008. С. 323.. Злоупотребление правом выражается недобросовестностью должностных лиц, представляющих публичную администрацию, должностные лица должны быть поставлены под контроль не только заинтересованных лиц или организаций, но и соответствующих государственных органов, осуществляющих контроль за «контролирующими» Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 9. . Также недобросовестность может выразиться в произвольных действиях государственного служащего.
Юридико - лингвистическая неопределенность. По методике проведения АЭ данный фактор выражается в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера Подпункт «в» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..
Термин с позиции юридической техники можно определить, как слово (словосочетание), унифицировано используемое в сфере правовых отношений, которое обозначает правовое понятие и отличается заданной строгой смысловой определенностью Законодательная техника: научно - практическое пособие. - М. : Городец, 2000. С. 81..
Не все понятия, используемые в НПА необходимо определять. Но с позиции юридической техники нужно определять понятия: неточные; редкие; специальные; иностранные; сложные юридические; обыденные, имеющие множество смыслов; по разному толкуемые в юридической науке и практике; употребляемые в нормативном акте в расширительном или ограничительном смысле; переосмысленные и измененные Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. - М. : Эксмо, 2008. С. 171..
К двусмысленным понятия необходимо отнести понятия, имеющие разное содержание. Например, понятие правовой акт можно определить как акт, соответствующий праву Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 9.. Либо его можно определить по другому как письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений Тихомиров Ю. А. Котелевская И. А. Правовые акты: учебно - практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 17..
Неустоявшийся термин - данное словосочетание понимается трудно. На первый взгляд его можно понять как термин, не вошедший в правоприменительную практику, не разработанный в юридической науке, либо вышедший из правоприменительной практики. С позиции юридической техники наиболее подходит понятие архаизм - название существующих в реальной действительности предметов и явлений вытесненных (вытесняемых) другими словами активной лексики См.: Власенко Н. А. Законодательная технология (теория, опыт, правила): учебное пособие. - Иркутск. : Восточно - сибирская издательская компания, 2001. С. 57.. Либо неустоявшийся термин необходимо понимать как выражение, существовавшее в истории законодательства, при возвращении такого выражения следует убедиться, что такое слово в современный период стало общеизвестным Там же. С. 57..
Категории оценочного характера (оценочные понятия) можно определить как понятия, не обладающие формальным ясным содержанием, характеризующиеся абстрактностью. Оценочные понятия в правоприменительной практике создают условия для внутреннего убеждения и усмотрения субъекта, применяющего нормы права. Применение оценочных понятий в правотворчестве обусловлено тем, что они являются юридическим средством, которое придает законодательному регулированию гибкость, рациональность и целесообразность См.: Там же. С. 44 - 45..
В законодательстве имеется большое количество терминов и определений, которые раскрываются в самих нормативных правовых актах, либо содержание определений можно выявить, обратившись к другим нормативным - правовым, которые регулируют наиболее схожие сферы общественных отношений. Правила работы с терминами и определениями разработаны в юридической технике. Также существуют способы словесного толкования терминов, если законодатель не указал, как такой термин необходимо понимать. В данной ситуации необходимо обратиться к сопоставлению мест законодательства, где такой термин встречается или где идет речь о том же самом предмете Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. Для начинающих юристов. М. : Городец, 1997. С. 43..
Следует отметить, что действующее законодательство содержит большое количество терминов и определений, которые нуждаются в усовершенствовании. Примером служит несовершенство законодательного определения понятия коррупция. Н.В. Щедриным в одной из своих научных работ высказано мнение о необходимости его усовершенствования путем новой редакции п. 1 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» См.: Щедрин Н. В. О законодательном определении коррупции // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск. : СибЮИ МВД России. 2009. - С. 49 - 51..
Однако отсутствие законодательного определения понятия «инновационной деятельности» в действующем законодательстве вызвало негативную реакцию в средствах массовой информации. По причине того, что на поддержку инновационной деятельности были выделены миллиарды бюджетных средств, а «чиновники в растерянности: они не могут контролировать расходование казенных средств и эффективно помогать инноваторам». Также возник вопрос, на что тратить выделенные средства из государственного бюджета, так как «исходя из отчетности, проверить, были ли средства потрачены на модернизацию экономики или нет, довольно сложно. В отчетности кредитование «бьется» по секторам, то есть можно посмотреть разбивку по отраслям, но инновации среди них не выделяются» Там же.. Приведенный пример ярко показывает необходимость выделения коррупциогенного фактора юридико - лингвистической неопределенности, так как в описанной выше ситуации, средства государственного бюджета могут быть выделены не по целевому назначению.
В завершении необходимо отметить, что рассмотрение коррупциогенных факторов законодательства, закрепленных в методике проведения АЭ, позволяет сделать вывод о том, что они включены разработчиками методики обоснованно. Широта дискреционных полномочий является негативным явлением, выражающимся в отсутствии сроков или их неопределенности. Административные процедуры должны всегда осуществляться в определенный срок, отсутствие такого срока при их осуществлении недопустимо. Наличие параллельных (дублирующих) полномочий среди органов государственной власти не позволяет гражданину реализовать свое право на получение определенного блага. Ярким примером служит установленный порядок обеспечения военнослужащими жилыми помещениями, в котором участвуют три независимых друг от друга органа.
Определение компетенции по формуле «вправе» в НПА также недопустимо. Оно может привести к возможности выбора множества вариантов поведения со стороны государственного служащего или должностного лица. Компетенция государственных служащих и должностных лиц должна быть четко и ясно определена в законодательстве. Выборочное изменение объема прав, выражающееся в применении исключений из общих правил в отношении граждан и организаций, влечет неравенство субъектов права.
Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, выражающаяся в наличии большого количества бланкетных и отсылочных норм, является негативным явлением. Общественные отношения должны быть урегулированы именно законом, а не подзаконным НПА. Принятие НПА за пределами компетенции также не допустимо. При анализе НПА необходимо установить наличие нормативных актов, регулирующих перечень полномочий государственного органа или должностного лица, издающего НПА. Превышение компетенции может выражаться в присвоении полномочий другого государственного органа (должностного лица), бездействии, ошибке при принятии какого - либо решения.
Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов является явлением, способствующим проявлению коррупции. В подзаконный акт могут проникать коррупционные схемы. Часто подзаконные акты создают новые права и обязанности для граждан и организаций, а не реализуют положения, закрепленные в законе.
Отсутствие или неполнота административных процедур влечет за собой проявление коррупции в сфере регистрационной и разрешительной сферы правового регулирования. Необходимо чтобы административные процедуры были урегулированы законами, а не подзаконными НПА. Отказ от конкурсных (аукционных процедур) приводит к неравному положению субъектов, задействованных в сфере поставок товаров, оказания работ или предоставления услуг. А именно, в участии одного субъекта в деятельности, который может предложить завышенную стоимость товаров (работ, услуг). Суть конкурсных (аукционных) процедур заключается в выборе одного субъекта, который может предложить наиболее оптимальные и выгодные условия выполнения поставок для государственных или муниципальных нужд. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур и замена его административным порядком оказывает «положительное» влияние на возможность злоупотребления средствами государственного бюджета.
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Этот коррупциогенный фактор может проявляться в сфере осуществления разрешительных полномочий. Выражается в отсутствии закрепленной процедуры получения определенного права (блага), либо перечень оснований для отказа в получении определенного права (блага) является открытым.
Злоупотребление правом заявителя со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления. Этот коррупциогенный фактор может выразиться в предъявлении требований и условий к гражданам и организациям, не закрепленным нормативно.
Юридико - лингвистическую неопределенность как коррупциогенный фактор законодательства рассматривать сложно. Потому что многие понятия в действующем законодательстве определены не достаточно полно либо нуждаются в дополнении, либо уточнении. Но при возникновении ситуации, когда необходимо реализовать направление деятельности, определение которой отсутствует в законе, необходимо все же определить, что понимать под такой деятельностью либо положением указанным в законе. Это подтверждается примером не определения понятий инновации и инновационной деятельности в законодательстве. На реализацию указанных определений выделяются денежные средства из федерального бюджета. Однако неопределенность понятий инновации и инновационная деятельность, повлечет злоупотребления со стороны государственных служащих.
Компетентность работника – это совокупность его профессиональных качеств и степень его квалификации, которая позволяет ему решать поставленные перед ним трудовые и служебные задачи.
Она позволяет работнику выполнять свои трудовые функции, как в обычных, так и в экстремальных ситуациях. Причём выполнять качественно и безошибочно.
Существует несколько видов компетенции работника:
На рабочем месте огромную роль играет профессиональная и социальная компетенция работника. В социальную входит:
Социальная компетенция необходима, в первую очередь, руководителям. Работники должны обладать профессиональной компетенцией.
Особой разности между «компетенцией» и «компетентностью» нет. Компетентность - способность личности, которая необходима ей для решения трудовых и служебных задач. Компетенция – это определённые способы стандарты поведения. И то, и другое – личностная характеристика.
Существует несколько типов компетенции:
Один из способов распределения компетенции по уровням – это создание чётких стандартов поведения в каждой группе работников с идентичными должностями. Например, одинаковая модель поведения в профессиональной сфере должна быть у работников бухгалтерии, за исключением главного бухгалтера.
Другой способ – это распределение по профессиональным качествам, которые необходимы тому или иному работнику для достижения им поставленным перед ним трудовых и служебных задач.
Нарушение компетенции органа управления, в том числе превышение полномочий общего собрания, является существенным нарушением закона. Принятое при этом решение не имеет юридической силы независимо от того, нарушаются или нет при этом права и интересы участника общества, оспаривающего такие решения.
«Нарушение компетенции органа управления юридического лица, в данном случае превышение полномочий общего собрания общества, является существенным нарушением закона и такое решение не имеет юридической силы в целом или в соответствующей части, независимо от того, нарушаются или нет при этом права и интересы участника общества, оспаривающего такие решения. Аналогичная позиция высказана и Пленумами Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в совместном постановлении от 09.12.99 N 90/14 «О некоторых вопросах применения Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Постановление приводится в рамках .
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО — СИБИРСКОГО ОКРУГА
резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2010 года
постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2010 года
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Шукшиной В.С.
судей Каранкевича Е.А., Лукьяненко М.Ф.
с участием представителей сторон
от истца: не явились
от ответчика: не явились
от третьих лиц: не явились
рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Рудич Евгения Николаевича (истец), Игнатова Юрия Вячеславовича и Пак Леонида Владимировича (третьи лица) на решение Арбитражного суда Томской области от 20.10.2009, резолютивная часть решения объявлена 15.10.2009 (судья Токарев Е.А.), и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2009 (судьи Зубарева Л.Ф., Калиниченко Н.К., Мухина И.Н.) по делу N А67-4861/2009 по иску Рудич Евгения Николаевича, проживающего в г. Томске, к ООО «Томская производственная компания-2001» г. Томска, с участием третьих лиц — Игнатова Ю.В. и Пак Л.В., проживающих в г. Томске, о признании недействительными решений внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» по пунктам 2-5, 7, 11-15 вопросам повестки дня, оформленных протоколом от 30.04.2009,установил:
Рудич Евгений Николаевич обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании недействительными решений внеочередного общего собрания участников ООО «Томская производственная компания — 2001» (далее ТПК-2001, Общество), оформленных протоколом от 30.04.2009. В обоснование заявленных требований истец ссылался на статьи 8, 9, 26, 32, 36, 37, 40, 43 Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» (далее Закон об ООО) и те обстоятельства, что принятые на внеочередном общем собрании участников решения неправомочны, поскольку общее собрание созвано с нарушением процедуры его проведения и участник общества Рудич Е.Н. не имел возможности принять в нем участие; принятие решений по пунктам 2-5, 12-15 не входит в компетенцию общего собрания участников Общества; решение по пункту 7 повестки дня общего собрания противоречит Уставу ООО «ТПК-2001» и влечет за собой невозможность истца реализовать свое право на ознакомление с документацией Общества и парализует работу Общества (исковые требования уточнены в порядке статьи 49 АПК РФ).
До принятия решения арбитражный суд привлек к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Пак Леонида Владимировича и Игнатова Юрия Вячеславовича (учредители ТПК-2001).
В отзыве на исковое заявление Общество исковые требования признало в полном объеме, поясняло, что о проведенном участником Общества Игнатовым Ю.В. 30.04.2009 внеочередном общем собрании ответчик узнал только 13.05.2009; собрание проводилось с нарушением процедуры его созыва; указывало, что 30.04.2009 общее собрание участников ТПК-2001 не состоялось, о чем составлен протокол; в повестку дня общего собрания включались дополнительные вопросы, не указанные в повестке дня; некоторые решения общего собрания не входили в его компетенцию; по вопросу N 6 повестки дня решение общим собранием не принято; принятые на общем собрании решения об утверждении внутренних документов Общества, Регламент проведения общего собрания и Положение о порядке проведения заочного голосования в Обществе изменяют положения Устава ТПК-2001.
Привлеченные к участию в деле третьи лица в отзыве на исковое заявление выражали свое несогласие с заявленными истцом требованиями, утверждения истца о неуведомлении Общества в лице его исполнительного органа о проведении внеочередного общего собрания участников опровергали ссылкой на почтовое уведомление от 10.03.2009 и указывали, что необходимость проведения такого собрания участником Общества Игнатовым (45% уставного капитала) была вызвана тем, что Общество уклонилось дать ответ на поступившее от участника предложение о проведении общего собрания; ссылались на надлежащее уведомление участника Общества Рудич Е.Н. о созыве внеочередного общего собрания. Что касается повестки дня общего собрания, то подтверждали, что по предложению участника Общества Пак Л.В. в повестку дня общего собрания внесены дополнительные вопросы, что не противоречит пункту 2 статьи 36 Закона об ООО и доведено до сведения всех участников Общества. Причины неучастия Рудич Е.Н. в проводимом участником Общества Игнатовым Ю.В. общем собрании считали неуважительными и не доказанными. Принятые на общем собрании решения считали законными, соответствующими положениям Устава ТПК-2001 и Закону об ООО.
Решением Арбитражного суда Томской области от 20.10.2009, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2009, признаны недействительными решения внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» от 30.04.2009 по пунктам 2-5, 11-15 повестки дня. В остальной части иска отказано.
С кассационными жалобами на принятые по делу судебные решения обратились истец и третьи лица, которыми оспариваются судебные решения, как в части отказа в удовлетворении иска, так и в части удовлетворения исковых требований, дело предлагается направить на новое рассмотрение в тот же суд.
Истец (Рудич Е.Н.) оспаривает судебные акты арбитражного суда об отказе в признании недействительным решения по пункту 7 повестки дня протокола общего собрания от 30.04.2009 и полагает, что оценка внутреннего содержания принятых на общем собрании внутренних документов Общества входит в предмет заявленных требований и арбитражный суд обязан был этот вопрос рассмотреть, но не рассмотрел. Полагает, что арбитражные суды при рассмотрении седьмого вопроса повестки дня общего собрания участников неправильно истолковали положения статьи 43 (п. 1) Закона об ООО, неправильно установили предмет доказывания, не выяснили имеющие для дела значение существенные обстоятельства.
Игнатов Ю.В. и Пак Л.В. в кассационной жалобе оспаривают правомерность выводов арбитражного суда обеих инстанций о том, что вопросы под номером 2-5 и 11-15 повестки дня внеочередного общего собрания участников ТПК-2001 от 30.04.2009 незаконно включены в повестку дня общего собрания, в связи с чем, принятые по этим вопросам на общем собрании решения являются недействительными. Полагают, что действующее законодательство (ст. ст. 32, 33, 35, 36 Закона об ООО, п. 1 ст. 19 Устава ТПК-2001 и ст. 91 ГК РФ) не содержат запрета на принятие общим собранием участников общества решений по иным вопросам, помимо тех, которые отнесены законом к его компетенции.
Также заявители считают, что в судебных решениях арбитражные суды не обосновали, каким образом оспариваемые Рудич Е.Н. решения общего собрания участников общества затрагивают его права и законные интересы, как участника общества.
В отзыве на кассационные жалобы истца и третьих лиц Общество представило письменные возражения, в которых ссылалось на необоснованность доводов кассаторов, которые в кассационных жалобах повторяются и были предметом рассмотрения в арбитражных судах обеих инстанций. Принятые по делу решения ответчик считает правильными и мотивированными и полагает, что оснований к отмене обжалуемых заявителями судебных решений не имеется.
Рудич Е.Н. в отзыве на кассационную жалобу Игнатова Ю.В. и Пака Л.В. также указывал на отсутствие оснований для удовлетворении жалобы, считает не основанными на правильном толковании закона доводы этих участников Общества о том, что общее собрание участников общества полномочно без ограничений принимать решения по любым вопросам деятельности общества и полагает, что при признании такой позиции третьих лиц по делу правильной, теряет смысл установленная Законом об ООО и учредительными документами Общества компетенция этого органа юридического лица. В удовлетворении кассационной жалобы третьих лиц просил отказать.
Законность принятых по делу решений проверена судом кассационной инстанции в соответствии с правилами статей 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Основания для удовлетворения кассационных жалоб и отмены состоявшихся по делу решений судом кассационной инстанции не установлены.
Так арбитражным судом первой инстанции установлено, что ООО «Томская производственная компания-2001» создано 19.12.2001 и имеет статус действующего юридического лица, Устав которого утвержден 03.06.2006. Общество создано тремя участниками: Игнатовым Ю.В., Рудич Е.Н. с долей уставного капитала по 45% каждый и Пак Л.В. с долей уставного капитала 10 %. Суд установил, что на момент рассмотрения настоящего дела в суде первой инстанции директором общества являлся Филиппенко А.Н. (л.д. 69-72, 134-150 том 1).
04.03.2009 участник общества Игнатов Ю.В. направил исполнительному органу ТПК-2001 требование о проведении внеочередного общего собрания участников Общества, на которое был получен отрицательный ответ, что понудило Игнатова Ю.В. 17.03.2009 принять решение о проведении внеочередного общего собрания 30.04.2009, о чем своевременно участники Общества, в т.ч. Рудич Е.Н., были уведомлены (л.д.18-19 том 2, 101-104 том 1).
В требовании о проведении внеочередного общего собрания участников общества от 04.03.2009, направленном Обществу, указывались вопросы, подлежащие внесению в повестку дня общего собрания:
1. Определение основных направлений деятельности Общества, сдача в аренду собственного недвижимого имущества Общества;
5. Проведение экспертизы технического состояния всех объектов недвижимости Общества;
6. Проведение аудиторской проверки финансово-хозяйственной деятельности общества и утверждение аудиторской организации ООО «Аудиторская фирма «Лунина и К»;
7. Утверждение внутренних документов общества «ТПК-2001» — Положения о директоре, Положения о порядке принятия решений общим собранием участников общества «ТПК-2001» в отношении дочерних и зависимых обществ, Регламента проведения общего собрания участников, Положения о порядке проведения заочного голосования в Обществе;
8. Утверждение результатов деятельности Общества за 2007 год;
В требовании о проведении общего собрания указаны кандидатуры на должность директора и приложены проекты внутренних документов (л.д.99 том 1).
25.03.2009 участник общества Пак Л.В. передал Игнатову Ю.В. предложение о включении в повестку дня внеочередного общего собрания, назначенного на 30.04.2009, дополнительных вопросов (л.д.10-104 том 1), которые были приняты и включены в повестку дня. 30.03.2009 ценным письмом с описью вложения уведомление о включении в повестку дня внеочередного общего собрания 30.04.2009 дополнительных вопросов направлено участнику общества Рудичу Е.Н. и получено им 10.04.2009 (л.д. 105-108 том 1). Окончательная формулировка повестки дня общего собрания направлена Рудичу Е.Н. 10.04.2009 (л.д.109-110 том 1).
Таким образом, арбитражный суд установил, что участником ТПК-2001 Игнатовым Ю.В. не было допущено нарушений установленного Законом об ООО порядка проведения и созыва внеочередного общего собрания участников Общества.
30.04.2009 состоялось внеочередное общее собрание участников ООО «ТПК-2001», в котором приняли участие Игнатов Ю.В. (45% доли) и Пак Л.В. (10% доли).
В повестку дня собрания были включены вопросы:
1. Определение основных направлений деятельности общества, к которым отнесен вопрос о сдаче в аренду собственного недвижимого имущества Общества;
2. Отказ от договоров безвозмездного пользования N 1с, 2с, 3с, 4с, 5с, 6с, 7с, 8с, 9с, 10 от 01.01.2005;
3. Об установлении с 01.01.2009 минимальной ставки арендной платы за один кв.м. площади зданий и помещений, находящихся в собственности ТПК-2001, в размере не менее действующей на момент заключения договоров ставки арендной платы, установленной для зданий и помещений муниципальной собственности г. Томска;
4. Проведение оценки рыночной стоимости дочерних компаний ООО «ТПК-2001» — ООО «ТЗРО» и ЗАО «КЦ ТЗРО»;
5. Проведение экспертизы технического состояния всех объектов недвижимости общества;
6. Проведение аудиторской проверки финансово-хозяйственной деятельности общества и утверждение аудиторской организации ОО «Аудиторская фирма «Лунина и К»;
7. Утверждение внутренних документов общества «ТПК-2001» — Положения о директоре, Положения о порядке принятия решений общим собранием участников общества «ТПК-2001» в отношении дочерних и зависимых обществ, Регламента проведения общего собрания участников, Положения о порядке проведения заочного голосования в обществе;
8. Утверждение результатов деятельности общества за 2007 год;
9. О распределении прибыли по результатам 2007 года;
10. Избрание единоличного исполнительного органа (директора).
11. Определение места хранения документов Общества, предусмотренных пунктом 1 статьи 36 Устава ООО «ТПК-2001», по адресу, предусмотренному пунктом 2 названной статьи;
12. Заключение договора аренды между ТПК-2001 и ООО «Мегаполис» с указанием его условий: предмета договора, срока действия договора, размера арендной платы;
13. Разрешить ООО «Мегаполис» использовать временные сооружения вспомогательного назначения, а именно, две постройки общей площадью 36 и 180 кв.м. по пр. Ленина, 217 г. Томска (временные сооружение N 2, N 3), возведенные ООО «Мегаполис» на земельном участке ОО «ТПК-2001» и обязать исполнительный орган Общества выделить часть земельного участка под временными строениями N 2 и 3 для заключения договора аренды;
14. Обращение с исковым заявлением в суд о признании недействительными договора об ипотеке N 086408/0072-7 от 20.11.2008, договоров поручительства N 086408/00-72-8/2, N 086408/0073-8/2 от 20.11.2008, заключенных Обществом с ОАО «Российский Сельскохозяйственный банк» поручить Паку Л.В. и Родионовой Н.Б.;
15. Предоставить Паку Л.В. право выдачи доверенностей представителям на представление интересов Общества в арбитражных судах и иных судах всех уровней.
Рассматривая доводы истца о недействительности решений внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» от 30.04.2009 по пунктам 2-5, 11-15 повестки дня, арбитражный суд посчитал их не имеющими юридической силы по тем основаниям, что названные решения приняты по вопросам, не входящим в компетенцию общего собрания.
Выводы арбитражного суда обеих инстанций по этому вопросу суд кассационной инстанции считает правильными и в то же время указывает на ошибочность доводов заявителей Пак Л.В. и Игнатова Ю.В., которые полагают, что Закон об ООО и учредительные документы ООО «ТПК-2001» не ограничивают компетенцию общего собрания участников Общества и общее собрание вправе принимать решения по вопросам, которые не перечислены в законе и учредительных документах Общества.
Статья 33 Закона об ООО и статья 21 Устава ООО «ТПК-2001» устанавливают компетенцию общего собрания участников Общества, в перечень которой не включены вопросы, рассмотренные 30.04.2009 внеочередным общим собранием участников Общества и содержащиеся в пунктах 2-5 и 12-15 повестки дня собрания.
Выход за пределы полномочий органа управления юридического лица приводит к тому, что решение органа управления могут быть признаны недействительными по основаниям, предусмотренным действующим законодательством, в частности в соответствии со статьей 43 Закона об ООО.
Не могут быть приняты во внимание и доводы кассаторов (третьих лиц) о том, что принятыми на внеочередном общем собрании решениями права и интересы участника Общества Рудича Е.Н. не нарушаются и данное обстоятельство лишает истца возможности требовать признания оспариваемых решений недействительными.
Нарушение компетенции органа управления юридического лица, в данном случае превышение полномочий общего собрания общества, является существенным нарушением закона и такое решение не имеет юридической силы в целом или в соответствующей части, независимо от того, нарушаются или нет при этом права и интересы участника общества, оспаривающего такие решения.
Аналогичная позиция высказана и Пленумами Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в совместном постановлении от 09.12.99 N 90/14 «О некоторых вопросах применения Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Таким образом, доводы кассационной жалобы участников Общества Пак Л.В. и Игнатова Ю.В. о неправильном применении арбитражными судами норм материального права не основаны на действующем законодательстве и противоречат арбитражной практике.
Что касается кассационной жалобы участника Общества Рудич Е.Н., то она также удовлетворению не подлежит.
Пунктом 7 повестки дня на рассмотрение внеочередного общего собрания участников ООО «ТПК-2001» предложены вопросы утверждения внутренних документов Общества.
Пунктами 2 статьи 33 Закона об ООО и пунктом 1 статьи 21 Устава ООО «ТПК-2001» решение вопроса об утверждении внутренних документов Общества отнесено к компетенции общего собрания участников Общества и такое решение на общем собрании 30.04.2009 принято большинством голосов (55%), что соответствует пункту 11 статьи 25 Устава Общества. Что касается содержания внутренних документов, на рассмотрении которых настаивал и настаивает истец, то арбитражный суд правомерно указал, что рассмотрение вопроса о действительности внутренних документов Общества и их соответствии закону в рамках настоящего дела не является предметом заявленных требований. В рамках заявленного иска арбитражный суд по спорному пункту повестки дня (п. 7) вправе рассматривать вопрос лишь о том, относится ли к компетенции общего собрания участников Общества вопрос об утверждении внутренних документов общества, а не об их внутреннем содержании, противоречии Закону и Уставу Общества.
Установив названные обстоятельства, арбитражный суд первой инстанции правомерно признал не имеющими юридической силы пункты 2-5 и 11-15 повестки дня внеочередного общего собрания от 30.04.2009 и отказал в признании недействительным пункта 7 повестки дня этого собрания, с чем согласился арбитражный апелляционный суд.
Оснований считать неправильными состоявшиеся по делу решения у суда кассационной инстанции не имеется, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права и доводами кассационных жалоб Рудича Е.Н., Пака Л.В. и Игнатова Ю.В. не опровергаются.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округапостановил:
Решение Арбитражного суда Томской области от 20.10.2009 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2009 по делу А67-4861/2009 оставить без изменения, а кассационные жалобы Рудича Е.Н., Игнатова Ю.В. и Пака Л.В. — без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.Председательствующий
В.С.ШУКШИНАСудьи
Е.А.КАРАНКЕВИЧ
М.Ф.ЛУКЬЯНЕНКО
Данный вид дефектов в первую очередь связан с нарушением общих принципов разграничения компетенции по осуществлению публичной власти в государстве. Применительно к современному российскому государству, в самом общем виде, можно выделить следующие случаи принятия таких дефектных административно-правовых актов.
Во-первых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения уровней публичной власти. Речь идет об актах органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Российской Федерации), принятых в целях решения вопросов местного значения*(6), а также актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (далее - местные администрации), принятых в целях реализации государственных полномочий*(7). Такие акты нарушают конституционные принципы*(8) недопустимости произвольного присвоения публичной власти и самостоятельности осуществления государственной власти и местного самоуправления (ст.3, 11, 12, 130 Конституции РФ)*(9).
Во-вторых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри публичной власти определенного уровня. Здесь в первую очередь нужно назвать административно-правовые акты, принятые по предметам, входящим в компетенцию законодательной и судебной ветвей власти*(10). Подобные акты нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ). Федеративная природа нашего государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Конституция РФ выделяет предметы ведения Российской Федерации (ст.71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст.73). В компетенцию федеральных органов исполнительной власти входят полномочия по предметам ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения. Компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляют полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения*(11). Принятие административно-правовых актов вопреки этому правилу приводит к тому, что они становятся дефектными. Такие акты нарушают конституционный принцип федерализма (ст.5, 11 Конституции РФ)*(12).
Принцип федерализма, помимо прочего, предполагает самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий*(13). Это означает, что органы исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации не обладают полномочиями по реализации компетенции органов исполнительной власти другого субъекта Российской Федерации. Административно-правовые акты, принятые вопреки этому правилу, также будут содержать в себе дефекты компетенции по предмету*(14).
Базовым принципом организации власти на уровне муниципального образования является разграничение компетенции между представительным органом и местной администрацией*(15). В данном случае нарушением компетенции по предмету будет принятие местной администрацией административно-правового акта, которым реализуется полномочие, относящееся к компетенции представительного органа муниципального образования. В соответствии с принципом самостоятельности местного самоуправления местная администрация реализует полномочия по решению вопросов местного значения своего муниципального образования. Соответственно, принятие местной администрацией одного муниципального образования административно-правового акта, направленного на решение вопросов местного значения другого муниципального образования, будет нарушением компетенции по предмету*(16). Такие акты являются дефектными, они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления*(17).
В-третьих, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри исполнительной власти определенного уровня*(18). Действующие в настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти определены Указами Президента РФ от 9 марта 2004г. N314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(19) и от 12 мая 2008г. N724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"*(20). В соответствии с этими нормативными правовыми актами федеральные органы исполнительной власти могут создаваться в виде федеральных министерств (осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию), федеральных служб или служб (осуществляют функции по контролю и надзору) и федеральных агентств (осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом). Административно-правовые акты будут содержать дефект компетенции по предмету, если один федеральный орган исполнительной власти примет акт, вторгающийся в компетенцию другого федерального органа исполнительной власти. В качестве некоторых примеров можно привести следующие случаи: принятие органом общей компетенции (Правительством РФ) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа отраслевой компетенции (министерства), и наоборот; принятие вышестоящим органом (министерством) акта по вопросам, составляющим компетенцию нижестоящего органа (службы и агентства, подведомственных данному министерству), и наоборот; принятие органом одной ведомственной принадлежности (службой, подведомственной одному министерству) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа другой ведомственной принадлежности (службы, подведомственной другому министерству); принятие актов с нарушением функционального принципа организации системы федеральных органов исполнительной власти - служба издает нормативные акты, министерство принимает акты контрольно-надзорного характера*(21).
По общему правилу федеральный орган исполнительной власти принимает административно-правовые акты самостоятельно. Однако бывают ситуации, когда предмет, в отношении которого должен быть принят акт, является комплексным, одновременно затрагивает компетенцию нескольких органов исполнительной власти. В таком случае устанавливается положение о том, что административно-правовой акт принимается совместно несколькими органами или одним органом по согласованию с другими*(22). В науке административного права такие акты именуются, соответственно, совместными актами и актами, принятыми по согласованию. Представляется, что данные акты имеют разную природу. Можно согласиться с высказанным в административно-правовой литературе мнением о том, что основное отличие совместных актов от актов, принятых по согласованию, заключается в их разной волевой природе, точнее, в особенностях процессов волеформирования и волеизъявления*(23). Так, совместный акт - это, по сути, одно волеизъявление, совершенное несколькими органами. Здесь имеет место множественность лиц на властной стороне государственного управления*(24). В случае принятия акта по согласованию имеют место несколько волеизъявлений, но совершенно разной юридической значимости: первое - волеизъявление, направленное на возникновение тех правовых последствий, с которыми связано принятие акта, остальные - волеизъявления, направленные на согласование проекта акта. Здесь никакой множественности лиц на властной стороне государственного управления нет, вовне выступает только орган, принявший данный акт, а не согласующие органы*(25). Это влияет на разный характер дефектов, допущенных при принятии данных актов. Представляется, что если совместный акт принят без участия какого-нибудь органа (органов), то речь должна идти о нарушении компетенции по предмету. В данном случае предмет, по которому должен быть принят совместный акт, является единым, комплексным для всех участников процесса его принятия. Соответственно, компетенцией на принятие совместного акта наделены все органы сразу, ни у одного из них в отдельности такой компетенции нет. В случае с актами по согласованию ситуация несколько иная. Здесь принятие самого акта входит в компетенцию только одного органа (того, который должен согласовать проект акта с другими), все остальные не уполномочены принимать акт по данному предмету, они могут лишь его согласовать или не согласовать. Поэтому при принятии органом акта без согласования с другими органами нет нарушения компетенции по предмету (акт принимается по тому предмету, в отношении которого орган компетентен), а есть нарушение процедуры его принятия (согласование проекта акта - это стадия процедуры принятия акта). На основании вышеизложенного можно сформулировать следующий общий вывод: совместный акт, принятый без участия какого-нибудь органа или органов, содержит в себе дефект компетенции по предмету; акт, принятый без согласования с другим органом или органами, содержит в себе процедурный дефект.
Несмотря на расширение в полтора раза круга федеральных внесудебных субъектов административной юрисдикции, существенно увеличилась и компетенция судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Прежде всего, значительно возросло количество самих составов правонарушений, подведомственных исключительно судьям.
Кроме того, из девяти видов административных наказаний, установленных КоАП РФ, шесть (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация этого орудия или предмета; лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права; административный арест; дисквалификация; административное приостановление деятельности) вне зависимости от состава правонарушения, за которое они назначаются, находятся в исключительной юрисдикции судей. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства также в подавляющем большинстве случаев может быть назначено лишь судьями (исключение составляет только административное выдворение за совершение правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – в этом случае оно может быть назначено должностными лицами пограничных органов).
И только административный штраф, да такое, по сути дела эфемерное наказание, как предупреждение, назначаются во внесудебном порядке (конечно, когда рассмотрение дел о правонарушениях, за совершение которых эти наказания применяются, не входит в компетенцию судей).
Если назначение административного ареста и раньше находилось в исключительной юрисдикции судьи, то включения в эту юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации являются новеллами КоАП РФ.
Говоря о подобном расширении компетенции судей, следует отметить, что вопрос о включении в их юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения был предрешен. Мы уже говорили, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В этой связи Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие предмета, что и учтено в КоАП РФ.
Введение же в компетенцию судей назначения наказаний в виде лишения физического лица ранее предоставленного ему специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации и таких новых, установленных КоАП РФ административных наказаний, как дисквалификация и административное приостановление деятельности, отражает положения Конституции РФ, направленные на соблюдение, защиту, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, реализацию принципа разделения властей, усиление роли в управлении государством судебной власти.
Все это во многом обусловило и появление новых субъектов судебной административной юрисдикции. Если согласно КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях рассматривались районными (городскими) судами (за исключением одного состава, входившего в компетенцию судей общих и военных судов), то, как мы уже отмечали, КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях в соответствии с их компетенцией рассматривают мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов. Кроме того, постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей (а также решение судьи по жалобе на постановление по делу, вынесенное любым субъектом административной юрисдикции), может быть обжаловано в вышестоящий суд.
В 2007 году судьями судов общей юрисдикции с учетом производства по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях рассмотрено примерно 5 миллионов дел, что составляет почти 35% всех дел рассмотренных судами общей юрисдикции за год. При этом важно отметить, что число дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями, растет из года в год. За 2005 – 2007 гг. оно выросло с 3,8 миллионов до 5 миллионов, т.е. более чем на 30%.
По ряду составов административных правонарушений рост числа дел, рассматриваемых судьями судов общей юрисдикции, особенно очевиден. Так, например, ежегодно в среднем это число растет:
· по делам, связанным с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, – в 4 раза;
· по делам об административных правонарушениях, посягающих на права граждан, – в 3 раза;
· по делам, связанным с нарушениями законодательства о труде и об охране труда, – в 3 раза;
· по делам, связанным с административными правонарушениями, посягающими на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, – в 2 раза;
· по делам, связанным с потреблением наркотических средств или психотропных веществ, – в 2 раза;
· по делам, связанным с административными правонарушениями в области дорожного движения – в 1, 4 раза;
· по делам, связанным с неисполнением распоряжения судьи или судебного пристава, – в 1,3 раза.
Аналогичная картина наблюдается и в арбитражных судах.
Говоря об усилении роли судов в рассмотрении дел об административных правонарушениях, нельзя не затронуть следующую проблему. У специалистов нет однозначного мнения о необходимости и целесообразности дальнейшего расширения юрисдикционных полномочий судов по делам данной категории. Точка зрения, приветствующая подобное расширение, основывается на следующих обстоятельствах.
Прежде всего, Конституция РФ в ч. 1 ст. 118 провозгласила, что правосудие должно осуществляться только судом. Правосудие нередко определяется как правоприменительная деятельность суда. Но при такой трактовке этого термина указанное конституционное положение теряет какой-либо логический смысл, становится аналогичным высказыванию, что «масло масляное». Однако правосудие можно понимать и в широком смысле как суждение, основанное на праве, как принятие в соответствии с законом справедливого решения по делу, спору. Именно при такой интерпретации этого термина ч. 1 ст. 118 становится фундаментальным юридическим постулатом, положением, которое, отражая принцип разделения властей и соответствуя всему духу Конституции РФ, имеет непреходящее значение для обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц, в том числе и в административно-юрисдикционном процессе.
Однако, как уже говорилось, несмотря на расширение компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в полтора раза увеличилось и число внесудебных субъектов административной юрисдикции. При этом подавляющее большинство дел рассматривается теми же органами исполнительной власти, сотрудники которых выявляют признаки этих правонарушений, осуществляют меры обеспечения производства по делу, составляют протоколы и другие необходимые документы. Другими словами, орган, обнаруживающий, собирающий, закрепляющий, а в ряде случаев и исследующий доказательства, сам же их оценивает и принимает по делу решение.
Да хорошо, если орган. Согласно действующему порядку производства по делам об административных правонарушениях по значительному числу составов правонарушений то же самое должностное лицо, которое обнаруживает признаки правонарушения и собирает доказательства, затем их оценивает и принимает по делу решение. Казалось бы, о какой при этом полноте, всесторонности и объективности исследования обстоятельств дела может идти речь?
Действительно, анализ протоколов об административных правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях показывает, что во многих случаях они составляются с ошибками, не содержат необходимой доказательственной информации, а зачастую просто являются «филькиной грамотой». Корпоративность интересов субъектов административной юрисдикции, нежелание «подставляться» обусловливают сокрытие имеющихся недочетов и принятие по таким материалам постановлений о назначении административных наказаний, которые также нередко следует оценить как «филькину грамоту». Естественно, что на решения по делам об административных правонарушениях поступают миллионы жалоб, многие из которых все равно приходится рассматривать судьям.
Не случайно многочисленные социологические исследования свидетельствуют, что многие лица, привлеченные к административной ответственности, высказываются за передачу рассмотрения дел об административных правонарушениях судьям. Особенно интересно, что сами лица, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность, нередко считают необходимым передать рассмотрение дел об административных правонарушениях из внесудебных органов в суды. При этом многие из них достаточно объективно оценивают низкое качество своей работы, недостоверность ее результатов.
Все это не только не соответствует положениям ст. 118 Конституции РФ об осуществлении правосудия судом, но и не обеспечивает возможности реализации ряда других конституционных принципов, например, состязательности и равноправия сторон в процессе судопроизводства (ст. 123 Конституции РФ) и разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
Есть и второе обстоятельство, обусловливающее целесообразность передачи производства по делам об административных правонарушениях преимущественно судьям. Дело в том, что институт административной ответственности фактически приобрел новую природу. Одной из основных особенностей КоАП РФ в отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, как мы уже неоднократно отмечали, является то, что новым Кодексом предусматривается значительное количество административных правонарушений, ответственность за совершение которых возлагается на юридических лиц и их должностных лиц.
Напомним, что к таким правонарушениям относятся в основном административные правонарушения, связанные с предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельностью данных субъектов. Это правонарушения: посягающие на права граждан; в области охраны собственности; охраны окружающей природной среды и природопользования; в промышленности, строительстве и энергетике; в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель; в области связи и информации; предпринимательской деятельности; финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; в таможенной сфере; посягающие на институты государственной власти; против порядка управления и некоторые другие.
Административные штрафы, назначаемые юридическим лицам и их должностным лицам, лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за совершение указанных правонарушений во многих случаях составляют значительные размеры. В результате таких наказаний юридические лица и индивидуальные предприниматели в ряде случаев терпят значительные убытки, а иногда и просто не могут продолжать свою деятельность. Вопрос о качестве производства по делам об административных правонарушениях и правильности принятых по ним решений приобретает здесь особое значение. Все это обусловливает целесообразность рассмотрения подобных дел судьями, а не должностными лицами органов исполнительной власти.
Третье обстоятельство, определяющее точку зрения некоторых ученых о необходимости передачи производства по делам об административных правонарушениях в основном судьям, связано со следующим, как полагают эти специалисты, противоречием законодательства об административных правонарушениях Конституции РФ.
Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, Конституционный Суд РФ в своих решениях указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (что и учтено в КоАП РФ). А, как известно, согласно ст. 130 Гражданского кодекса РФ деньги являются движимым имуществом. Однако Конституционный Суд РФ напрямую не высказывался, является ли назначение наказания в виде административного штрафа лишением гражданина или юридического лица его имущества.
Отметим, что признание невозможности назначения административного штрафа во внесудебном порядке фактически означало бы моментальный крах всей системы административной юрисдикции, ибо штраф является основным, наиболее часто применяемым административным наказанием как для граждан, так и для юридических лиц и их должностных лиц. К столь резкому переходу в основном от внесудебного порядка назначения административных штрафов к их назначению исключительно судьями страна сегодня не готова.
На наш взгляд, суждение о необходимости подхода к административному штрафу, как к лишению имущества, далеко не бесспорно. Дело в том, что в соответствии со ст. 128 ГК РФ деньги (среди прочего) в качестве вещей относятся лишь к объектам гражданских прав. Не думается, что это автоматически, без каких-либо оговорок можно переносить на административно-правовые отношения.
Имеется и вторая точка зрения, представители которой отрицают возможность передачи всех дел об административных правонарушениях для рассмотрения судьям и не приветствуют дальнейшее неоправданное расширение их административно-юрисдикционных полномочий.
Мы, в частности, не считаем необходимым, а главное, возможным осуществление административной юрисдикции лишь судьями, по крайней мере, в ближайшей перспективе. Думается, о полной передаче в недалеком будущем дел об административных правонарушениях в компетенцию суда говорить не приходится. Ведь в стране, как уже отмечалось ранее, только сотрудниками милиции ежегодно наказывается до 90 миллионов административных правонарушений. За огромное количество административных правонарушений назначаются наказания другими субъектами административной юрисдикции. Кроме того, немало выявленных нарушений, будучи пресеченными, остаются без применения к виновному лицу мер административной ответственности. Не следует также забывать, что крайне велика латентность административных правонарушений. По оценкам экспертов, таких нарушений совершается в 10 – 12 раз больше, чем выявляется.
Конечно, столь большой объем работы по рассмотрению административных правонарушений сегодня явно не под силу судам. Более того, высказывается достаточное количество аргументов нецелесообразности в принципе полного отказа от внесудебной административной юрисдикции. Проблема есть и ее не надо замалчивать. Необходимо сформулировать стратегические направления развития института административной ответственности, совершенствования компетенции субъектов административной юрисдикции, обеспечения реализации принципа разделения властей в процессе производства по делам об административных правонарушениях, требований ст. 35 и 118 Конституции РФ.
Нельзя забывать о необходимости специализации органов, судей и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях. На целесообразность специализации судопроизводства, а также участия в нем экспертов-юристов у нас в стране должное внимание обращено весьма недавно. Так, практически во всех видах процесса в качестве экспертов до сих пор привлекаются лица, обладающие любыми специальными знаниями, как правило, за исключением тех, которые являются юридическими. И лишь конституционное судопроизводство отошло от представления, что судья сам знает закон. В Конституционный Суд РФ во многих случаях в качестве экспертов приглашаются высококвалифицированные юристы и на их разрешение выносятся вопросы чисто правового характера, касающиеся трактовки норм права.
Судьи, безусловно, не в состоянии в достаточной степени знать весь комплекс необходимых правовых актов управления и в надлежащей мере ориентироваться в тонкостях обширного административного законодательства, которое к тому же постоянно изменяется и развивается. И, конечно, им в ряде случаев не обойтись без экспертов. Но эксперты не могут подменять судью, который призван исследовать и оценить все доказательства, вынести решение по делу. Грамотно оценить, наряду с заключением эксперта, прочие, имеющиеся по делу доказательства, сможет только судья, также специализирующийся на рассмотрении данной категории дел – судья административного суда.
Идет много споров о том, включать производство по делам об административных правонарушениях в административное судопроизводство или нет? Большинство специалистов полагает, что дела об административных правонарушениях не относятся к административным делам. Однако в Арбитражном процессуальном кодексе РФ сказано, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об административных правонарушениях.
Мы приветствуем именно такой подход – определение производства по делам об административных правонарушениях как частного случая всего административного судопроизводства, прежде всего, по чисто формальному обстоятельству. В Конституции РФ ничего не говорится о производстве по делам об административных правонарушениях. А между тем, как уже отмечалось, доля судебного рассмотрения этих правонарушений возрастает. Однако это и не конституционное, и не гражданское, и не уголовное судопроизводство, значит, административное судопроизводство.
Значительное число административных правонарушений предусмотрено КоАП РФ. Однако многие правонарушения, в том числе юридических и должностных лиц, установление ответственности за которые не входит в предмет ведения Российской Федерации, предусмотрены и законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Мы неоднократно отмечали, что уже в настоящее время в разных регионах в дополнение к КоАП РФ сформулировано большое количество административных правонарушений юридических и должностных лиц. Причем число составов административных правонарушений юридических лиц и их должностных лиц, устанавливаемых законами субъектов РФ, постоянно возрастает.
Сказанное во многом обусловливается следующим обстоятельством. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом. Между тем с учетом положений ст. 72 Конституции РФ, относящей административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, фактически допускается установление законами субъектов РФ ответственности за совершение административных правонарушений и для граждан.
Рассматривая данное противоречие, прежде всего, следует разобраться, об ограничении каких прав и свобод идет речь в ч.3 ст. 55 Конституции РФ? Исходя из текста данной части статьи, можно было бы предположить, что ограничение законом лишь федерального уровня обязательно для основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, указанных в гл. 2 Конституции РФ. Однако с учетом положений ч. 1 ст. 55 следует сделать вывод, что любые общепризнанные права и свободы также могут быть ограничены только федеральным законом.
Но в реальной действительности нормативными актами разного уровня гражданам предоставлены многие, самые разнообразные права и свободы, являющиеся производными от основных их прав и свобод. Ни одна, самая детальная классификация не способна учесть весь спектр имеющихся у граждан в различных сферах жизни таких прав и свобод. В этой связи в реальной действительности невозможно предусмотреть все случаи ограничений прав и свобод граждан лишь федеральными законами.
Как же соотнести необходимость установления норм об административных правонарушениях человека и гражданина только федеральным законом с положениями ст. 72 Конституции РФ? Нормы законодательства об административных правонарушениях составляют маленькую толику всего административного законодательства. Имея административное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в целом, вполне допустимо при этом отнести установление норм, касающихся административной ответственности за определенные правонарушения, лишь к полномочиям Российской Федерации.
В КоАП РФ это положение сформулировано в ст. 1.3, согласно которой к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. И если вопрос о возможных пределах установления административной ответственности для граждан законами субъектов РФ требует серьезного исследования, то установление этими законами административной ответственности для юридических и должностных лиц не вызывает никаких возражений.
Среди проступков юридических лиц и их должностных лиц, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях в субъектах РФ, значительное количество составляют правонарушения в сфере обеспечения общественной безопасности; охраны памятников истории и культуры; в жилищно-коммунальном комплексе; в области: ветеринарии и мелиорации земель и ряд других правонарушений.
Поскольку все это находится либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, либо в ведении самих субъектов РФ, по данным вопросам помимо федеральных актов или в дополнение к ним, исходя из положений ст. 72 и 73 Конституции РФ, в субъектах РФ принимается большое число своих законов и правовых актов управления, отражающих особенности соответствующей деятельности в различных регионах страны, специфику регионального управления в соответствующих отраслях и сферах хозяйства. В этой связи вполне естественно, что в дополнение к нормам КоАП РФ в субъектах РФ издаются нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц и их должностных лиц за нарушения положений региональных актов. Это должно способствовать эффективному решению субъектами РФ вопросов, касающихся предметов их собственного ведения и их полномочий по предметам совместного ведения с Российской Федерацией.
Учитывая положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и исходя из наличия многих региональных особенностей в деятельности хозяйствующих субъектов, становится очевидной неизбежная направленность законодательства субъектов РФ на дальнейшее (причем более интенсивное по сравнению с федеральным законодательством) развитие института административной ответственности именно юридических и должностных лиц. Число составов административных правонарушений юридических и должностных лиц в законах субъектов РФ будет, по-видимому, постоянно возрастать.
Мы уже говорили, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, не только мировыми судьями и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и уполномоченными органами (учреждениями) органов исполнительной власти субъектов РФ, а также административными комиссиями и иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ. Видимо, с возрастанием числа составов административных правонарушений юридических и должностных лиц, устанавливаемых законами субъектов РФ, неизбежно будет увеличиваться и количество различных региональных административных комиссий, иных коллегиальных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, уполномоченных на то органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ. Только мировым судьям здесь не справиться.
При этом всем судьям, административным комиссиям, другим коллегиальным органам федерального и регионального уровня, должностным лицам органов исполнительной власти Российской Федерации или субъектов РФ при производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе правонарушений юридических лиц и их должностных лиц, крайне важно обеспечить процесс доказывания по делу. Доказывание, как известно, это процесс установления объективной истины по делу, содержанием которого являются собирание, исследование, оценка и использование доказательств.
Рассматривая административное правонарушение, необходимо доказать, что имел место факт совершения проступка, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, виновно в его совершении, а также учесть ряд иных обстоятельств, которые могут повлиять на исход дела (наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств, сведения о характере и размере причиненного вреда и др.). Особое значение при этом имеет выяснение обстоятельств, связанных с установлением виновности лица в совершении административного проступка. Процесс доказывания направлен на выявление имевших место фактов, обстоятельств, их сущности, оценку значения для установления истины по делу и предусматривает, в частности, фиксацию в установленных законом порядке и формах полученных результатов для придания им статуса доказательства.
Поскольку административные правонарушения, допускаемые юридическими лицами (должностными лицами) в процессе их экономической, организационно–хозяйственной деятельности, являются достаточно специфичными, признаки этих правонарушений, как правило, могут быть выявлены только лицами, обладающими специальными знаниями, в том числе в области административного законодательства. Без таких специальных знаний нередко невозможно правильно и полно описать существо правонарушения, определить какие правила, нормы и инструкции нарушены.
Но главное, по большинству составов административных правонарушений подобными специальными знаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела. В противном случае многие доказательства могут быть исследованы без надлежащей полноты и всесторонности и оценены недостаточно объективно. Можно привести немало примеров, когда постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами органов исполнительной власти, были значительно лучше аргументированы и обоснованы обстоятельствами, установленными при рассмотрении дела, чем постановления судей, не говоря уже о постановлениях, вынесенных административными комиссиями и иными коллегиальными органами.
Между тем рассмотрение большого числа из указанных правонарушений входит в компетенцию мировых судей, судей районных судов, а правонарушений регионального уровня – в компетенцию административных комиссий и иных коллегиальных органов, создаваемых в субъектах РФ в соответствии с их законами.
Районные суды призваны также рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные как мировыми судьями, так и всеми остальными субъектами административной юрисдикции, среди которых большинство составляют должностные лица федеральных органов исполнительной власти, учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ. Другими словами, районные суды зачастую рассматривают жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные субъектами, обладающими, как правило, такими знаниями административного законодательства, которыми сам судья может не обладать.
Таким образом, с одной стороны, мы преследуем благую цель – пытаемся улучшить качество рассмотрения дел об административных правонарушениях, обеспечить принятие по ним обоснованных и объективных решений (за счет передачи их рассмотрения из органов исполнительной власти в суды). Но, с другой стороны, осложняем ситуацию, передавая рассмотрение этих дел от специалистов к людям, не являющимся специалистами в этих узких сферах.
Решение проблемы видится, во-первых, в постепенной, по мере создания административных судов передаче дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями, в административные суды. Судьи этих судов неизбежно будут специализироваться как в определенных сферах административного законодательства, так и в деятельности соответствующих субъектов административных правоотношений.
Передача соответствующих дел об административных правонарушениях из юрисдикции районных судов в юрисдикцию административных судов способствовала бы усилению роли последних в обеспечении развития экономики страны, судебной защите субъектов экономической деятельности. В этой связи специализация административных судов должна быть направлена не только на разрешение на профессиональном уровне публично-правовых споров между органами государственной власти, споров, связанных с оспариванием правовых актов органов государственной власти (или органов местного самоуправления), но и на качественное, объективное рассмотрение правонарушений в сфере административно-правовых отношений.
Это обусловливало бы реальную возможность повышения качества производства по многим делам об административных правонарушениях, в том числе нарушениях, совершенных юридическими лицами и их должностными лицами, а в конечном счете способствовало бы усилению роли судебной власти вообще и административных судов, в частности, в защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Во-вторых, повышение качества производства по делам об административных правонарушениях невозможно и без развития института внесудебного рассмотрения дел данной категории. Уже отмечалось, что количество субъектов административной юрисдикции – органов исполнительной власти постоянно растет. Это, видимо, закономерно. Рассмотрим характерный случай.
Ранее мы затронули вопрос о создании нового субъекта административной юрисдикции – федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов. Казалось бы, почему производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных вновь введенными в КоАП РФ ст. 17.14 «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» и ст. 17.15 «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера», не поручить судьям? Ведь все остальные дела о правонарушениях в этой сфере рассматриваются судьями (ст. 23.1 КоАП РФ).
Дело в том, что как свидетельствует анализ правоприменительной практики по делам данной категории, в большинстве регионов страны до 1 февраля 2008 г. при квалификации деяний, связанных, например, с противодействием работе судебных приставов-исполнителей, их рассматривали не как воспрепятствование законной деятельности судебных приставов-исполнителей (ст. 17.8 КоАП РФ), а как невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя (ст. 87 старого Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Причем такая практика не вызывала нареканий ни самих судей, ни прокуратуры, несмотря на то обстоятельство, что этим Законом был предусмотрен упрощенный порядок юрисдикционного производства, который фактически не мог обеспечить судебным приставам-исполнителям возможность полного, всестороннего и объективного рассмотрения подобных дел. Можно привести еще ряд аналогичных примеров.
В свою очередь судьи, которые реализовывали не упрощенное производство, а в полной мере предусмотренный КоАП РФ административно-юрисдикционный процесс, далеко не всегда рассматривали дела об административных правонарушениях в этой сфере с надлежащими полнотой, всесторонностью и объективностью. Качество рассмотрения таких дел судебными приставами-исполнителями, как правило, было лучше, а жалоб на назначенные ими наказания – меньше.
Во многом это объясняется тем, что судебные приставы-исполнители, как и должностные лица других органов исполнительной власти, рассматривающие дела об административных правонарушениях, обладают большим объемом специальных знаний, необходимых для рассмотрения конкретных дел, чем судьи. Это позволяет судебным приставам-исполнителям в ряде случаев полнее и всестороннее, чем судьям, исследовать доказательства, осуществлять их объективную оценку.
Думается, внесудебное рассмотрение дел об административных правонарушениях, как и судебное рассмотрение таких дел, будет развиваться и дальше. С расширением круга деятельности хозяйствующих субъектов и увеличением числа этих субъектов, совершенствованием государственного регулирования и управления их деятельностью, неизбежно возрастет количество предусматриваемых КоАП РФ и законами субъектов РФ составов административных правонарушений, и соответственно – совершаемых деликтов. Это в свою очередь обусловит увеличение числа внесудебных субъектов административной юрисдикции. В Российской Федерации появятся новые органы исполнительной власти, наделенные соответствующими полномочиями, в регионах – уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ, различные административные комиссии. Однако и роль судов в административно-юрисдикционной деятельности будет весьма значительной.
