В ст.10 Конституции РФ сказано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность возложена на исполнительную власть, которая обладает значительной юридической самостоятельностью по отношению к законодательной и судебной ветвям власти. Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти.
Органы исполнительной власти могут быть федеральными и исполнительными властями субъектов РФ. Система органов исполнительной власти субъектов РФ формируется органами власти субъектов РФ самостоятельно, что приводит к достаточно большому разнообразию структурной организации самих органов исполнительной власти, а также органов, обеспечивающих их деятельность. Таким образом, актуальность организации и функционирования исполнительной власти в субъектах РФ сомнений не вызывает.
Проблема заключается в необходимости единообразной организации исполнительных органов государственной власти в регионах России.
Отдельные подходы по теме работы можно найти в научной и учебной литературе по административному праву, в трудах таких ученых как И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.М. Козлов, В.С. Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, Л.Л. Попов, Ю.А. Тихомиров и др. Проблемы исполнительной власти освещены в трудах М.В. Баглая, С.В. Кудрявцева, Л.А. Окунькова и др. Анализ системы органов исполнительной власти субъектов Федерации рассматриваются в работах Л.А. Андреевой, В.В. Бурлакова, Н.Н. Гриневой, Е.А. Кравцовой и др.
исполнительная власть высший орган
Цель данной работы - исследование системы исполнительной власти Красноярского края.
Для решения данной цели необходимо решить следующие задачи:
1) дать общую характеристику исполнительной власти в РФ;
2) изучить систему органов исполнительной власти Красноярского края;
3) раскрыть содержание деятельности исполнительной власти Красноярского края.
Теоретической основой работы стали учебная и методическая литература, публикации в прессе, ресурсы Интернет по теме исследования, а также нормативно-правовые акты Красноярского края.
Работа состоит из введения, двух глав основной части, заключения, списка использованных источников и приложения.
Исполнительная власть - это ветвь государственной власти, представленная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации полномочий исполнительно-распорядительного характера .
Исполнительная власть в РФ имеет ряд особенных черт :
являясь самостоятельной ветвью власти, тесно взаимодействует с законодательной и судебной;
основная задача исполнительной власти - реализация законов и иных нормативных актов;
специальные субъекты - органы исполнительной власти РФ, круг и полномочия которых закреплены законодательно;
данная ветвь власти имеет исполнительно-распорядительный характер.
Вертикаль исполнительной власти строится по принципу: по отношению к вышестоящему тот или иной орган или должностное лицо является - исполнительным, по отношению к нижестоящему - распорядительным .
Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти.
Основное назначение органов исполнительной власти - деятельность по организации исполнения Конституции, других правовых актов, исполнение государственного бюджета, программ экономического и социального развития, а также решение различных вопросов, входящих в их компетенцию .
Исполнительная власть обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов. Так, полномочия и возможности осуществления исполнительной власти на уровне Федерации предоставлены - Правительству РФ, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти. А в субъектах Федерации - органам исполнительной власти субъектов Федерации.
Исполнительная власть в РФ организуется и осуществляется на началах федерализма, то есть законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. В основе практики регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами лежат два способа взаимодействия - конституционный и договорной. Ведущая роль при этом принадлежит Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий (ст.11 Конституции РФ.).
Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией. Согласно ст.77 Конституции РФ каждый субъект Федерации формирует свою систему органов исполнительной власти самостоятельно, в соответствии с нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации органов власти. При этом органы исполнительной власти субъектов Федерации и федеральные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
Таким образом, сущность исполнительной власти раскрывается в ее структурированном и организующем характере. Иерархическая система исполнительной власти построена на основе структурной и функциональной соподчиненности. Она включает в себя общегосударственный, региональный и местный уровни органов, выполняющих функции непрерывного управления, регулирования и распорядительства .
Полномочия субъектов Федерации по организации собственной системы органов исполнительной власти конкретизируются в их конституциях и уставах. Можно представить обобщенную структуру, характерную для всех субъектов :
1) Высшее должностное лицо субъекта (Президент республики, губернатор области и др.);
2) Высший исполнительный орган власти (Правительство или др.);
3) Центральные органы исполнительной власти субъекта специальной компетенции;
4) Территориальные органы специальной компетенции.
Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.
Организационная структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения. Ведущую роль в системе органов исполнительной власти выполняет Правительство РФ.
Правительство РФ - высший коллегиальный орган федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами, руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.
В соответствии с конституционными и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи общего руководства экономикой и социально-культурным строительством страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности государства, охраны собственности и общественного порядка, управления государственной собственностью и отраслями народнохозяйственного комплекса, содействия развитию предпринимательства и др. Содержание статуса Правительства РФ, осуществляющего деятельность по управлению разнообразными государственными делами, раскрывается в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997г.
Правительство РФ действует в течение срока полномочий Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правительства РФ. Выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ само по себе не влечет его отставку. В этом случае конституция дает право Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с Государственной Думой. После повторного выражения недоверия в течение трех месяцев Президент РФ должен объявить об отставке Правительства РФ или распустить Государственную Думу. Учитывая объективную необходимость непрерывности деятельности Правительства, конституция устанавливает, что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает исполнение своих функций до сформирования Правительства нового состава (ч. 5 ст. 117Конституции РФ).
Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из структурных подразделений, должности в которых замещаются профессиональным корпусом квалифицированных специалистов. Структура Аппарата Правительства РФ утверждается распоряжением Правительства РФ.
Правительство РФ в целях обеспечения единства интересов государственного управления может координировать деятельность правительств республик и администраций других субъектов федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов федерации.
Исполнительная власть - один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия.
Основное назначение исполнительной власти в Российской Федерации - организация практического исполнения Конституции России и законов РФ в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путём реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Признаки исполнительной власти:
Является самостоятельной ветвью единой государственной власти;
Выступает в качестве подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти;
Осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления;
Обладает предметно-функциональной самостоятельностью;
Обладает единством, т. е. осуществляется на всей территории Российской Федерации;
Организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации;
Ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;
Носит универсальный характер, т. е. осуществляется постоянно и непрерывно;
Имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы) для осуществления принудительных функций.
Система исполнительной власти в РФ
Одна из трех ветвей. Совмещает в себе функции всех трех. Монополия в сфере государственного принуждения, управление финансовыми потоками и наименее подконтрольна. Система исполнительной власти в Российской Федерации (РФ).
=> исполнительная власть чрезвычайно сильно влияет на иные ветви государственной власти.
В Конституции из всех трех ветвей власти исполнительная власть "прописана" хуже всего. Конституция в силу специфики политического момента, в который она принималась, не смогла предложить развернутую систему регулирования исполнительной власти. Наличие правительства и косвенное упоминание федеральных министерств.
Система исполнительной власти в РФ строится на след.принципах:
1) Принцип дуализма. Т.к. президент не входит в исполнительную ветвь власти и не является её главой – вопрос о соотношении полномочий президента и правительства. Полномочия по руководству системы исполнительной власти оказались распределены между президентом и правительством РФ. (правовая позиция). Это четко видно в Указе президента РФ «Вопросы системы структуры ФОИВ». => органы, подведомственные президенту и подведомственные правительству. Правительство организационно президенту не подчинено. В результате система исполнительной власти – заложник политических в/отношений между президентом и правительством. При этом по Конституции президент не является руководителем каким-либо ОИВ. => КСуд сказал, что президент осуществляет руководство органами, т.к. он главнокомандующий и кто-то там ещё.
2) + 3) Принцип единства системы исполнительной власти и принцип разграничения предметов ведения и полномочий (принцип федерализма). В унитарном государстве нет смысла провозглашать принцип единства, а в федеративных важно на разных уровнях государственной власти, которые не соподчинены друг другу, обеспечить единство подходов к государственной политике. Но обеспечение единства гос.политики – принцип разграничения предметов ведения. Так или иначе, это баланс. Работают через призму друг друга. По отдельности значения не имеют.
3 вида предметов ведения:
исключительное ведение РФ
совместные предметы ведения,
исключительный предмет ведения субъектов РФ.
В каждой группе предметов ведения принцип единства определяется по-разному.
В рамках исключительных предметов ведения РФ только ФОИВ принимают НА, а исполняют их и ФОИВ (центральные и территориальные), и органы исполнительной власти субъектов.
=> по предметам ведения РФ образуется вертикальная структура.
В сфере совместного ведения ОИВ РФ и ОИВ субъектов формально и фактически не соподчинены друг другу.
=> Каждый из этих органов в рамках своей компетенции принимает акты и их исполняет.
Сфера совместного ведения – ФОИВ и ОИВ СРФ формально и фактически не соподчинены друг другу. Каждая группа органов принимает свои акты и их исполняет
3 Схемы разграничения полномочий в сферах совместного ведения:
Управление осуществляется 2 не соподчинёнными друг другу органами ИВ РФ и субъекта. Разграничение полномочий может осуществляться по схемам:
– Общее регулирование – детальное регулирование (редко)
– Прямое распределение полномочий между уровнями власти федеральным законом
Управление осуществляет ОИВ СРФ, которому федеральный орган делегировал свои полномочия
Полномочия осуществляет территориальный орган ФОИВ, которому субъект РФ делегировал свои полномочия (сейчас не встречается)
По предметам исключительного ведения субъектов – ОИВ субъектов не входят в единую систему ФОИВ РФ.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации до сих пор подвергается изменениям (т.н. административная реформа). Утверждение структуры ФОИВ осуществляется через Указы Президента РФ.
Подробную детализированную структуру ФОИВ с учетом подведомственности Президенту и Председателю Правительства можно посмотреть на официальном сайте Правительства РФ.
Система федеральных органов исполнительной власти:
1) Министерства. 2) Федеральные службы 3) Федеральные агентства.
В зависимости от направления деятельности ФОИВ определяется кому они подведомственны, Президенту или Правительству. Так, к примеру, Министерство Обороны, МВД, ФСБ, МИД всегда (в новой истории Росси) были подведомственны Президенту; а Министерство Финансов, Министерство регионального развития, министерство транспорта подведомственны Правительству РФ (Председателю Правительства РФ).
На уровне субъектов можно представить обобщенную структуру, характерную для всех субъектов:
Высшее должностное лицо субъекта (Президент республики, губернатор области и др.)
Высший исполнительный орган власти (Правительство или др.; в зависимости от субъекта)
Центральные органы исполнительной власти субъекта специальной компетенции
Территориальные органы специальной компетенции
В соответствии со ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими «самостоятельно » в соответствии с основами конституционного строя России и Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999). Субъекты Федерации обязаны учитывать республиканскую форму правления (ст.1 Конституции), единство системы государственной власти (п. 3 ст. 5), осуществление государственной власти органами государственной власти (п. 2 ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п. 3 ст. 11), разделение государственной власти и самостоятельность её органов (ст. 10), а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), а в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.
К общим принципам организации исполнительных органов государственной власти могут быть отнесены обязательное вхождение главы территории (главы республики, области, края) в систему исполнительной власти; обязательное наличие органа общей компетенции субъекта Федерации; подотчетность органов исполнительной власти законодательному и представительному органу по вопросам исполнения законов субъектов Федерации; организационно-правовая самостоятельность местных органов исполнительной власти общей компетенции и другие.
Самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что они:
Осуществляют собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
Устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта Российской Федерации;
Определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти;
Определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами;
Распределяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта Российской Федерации между различными видами органов.
Системы исполнительной власти в субъектах Федерации достаточно разнообразны, как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций и уставов субъектов Федерации не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопрос о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти – например, закон Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемы управления краем, областью – глава 23 Устава Томской области называется «схема исполнительной власти Томской области».
Под системой исполнительной власти субъекта Федерации понимается совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:
а) глава исполнительной власти субъекта Федерации – президент республики, глава администрации, губернатор, и т. д.;
б) исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация);
в) исполнительные органы государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);
г) территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения, и т. д.) или на территории административных (управленческих) округов;
д) территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.
Приведенный перечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты. Система исполнительной власти конкретного субъекта Федерации устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органов государственной власти, а также в актах главы исполнительной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.
Так, например, согласно п. 2 ст. 1 Областного закона Свердловской области «О Правительстве Свердловской области», Правительство Свердловской области, областные и территориальные исполнительные органы государственной власти области образуют единую систему исполнительной власти, возглавляемую губернатором Свердловской области*. В соответствии со ст. 3 Закона Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края», администрация края, ее отделы, управления, комитеты, территориальные и другие создаваемые ею органы образуют единую систему органов исполнительной власти края.
На территории каждого субъекта Федерации помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, территориальным федеральным органам, органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.
В большинстве республик во главе исполнительной власти стоит президент , в Карелии – Председатель Правительства , всенародно избираемый и единоначально руководящий органами исполнительной власти, а в Республике Дагестан – Государственный Совет , являющийся коллегиальным органом и формируемый Конституционным Собранием Республики Дагестан.
Статус главы исполнительной власти отличается значительным разнообразием. Выделяются следующие варианты определения правового положения президента республики:
а) президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом (Республика Башкортостан, Республика Ингушетия). В конституциях этих республик не содержится указание на то, что президент входит в систему исполнительной власти или возглавляет исполнительную власть;
б) президент республики является главой государства, высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти республики, при этом деятельностью правительства руководит его председатель, назначаемый президентом (республики Якутия, Северная Осетия, Татарстан, Тыва);
в) президент республики или глава республики является главой государства, высшим должностным лицом, возглавляет систему исполнительной власти и является председателем правительства республики (республики Бурятия, Коми).
К полномочиям главы государства (главы республики), характеризующим данное лицо как главу исполнительной власти, относятся:
Полномочия по формированию правительства республики;
Полномочия по формированию иных, в том числе территориальных, органов исполнительной власти;
Полномочия по непосредственному руководству органами исполнительной власти;
Главой исполнительной власти в краях и областях является глава администрации или губернатор .
Его правовой статус закрепляется в уставе субъекта Федерации, в законах о системе органов государственной власти или в специальных законах о главе исполнительной власти (например, Закон Калининградской области «О главе администрации (губернаторе) Калининградской области»).
Глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом субъекта Федерации и руководит системой органов исполнительной власти области (края) на принципах единоначалия. Правовое положение главы администрации (губернатора) может быть дифференцированно по следующим критериям:
а) глава исполнительной власти возглавляет систему органов исполнительной власти, а орган общей компетенции возглавляет другое, назначаемое губернатором должностное лицо (председатель правительства, вице-губернатор, первый заместитель главы администрации) –– Свердловская область, Ярославская область, Московская область;
б) глава исполнительной власти руководит системой органов исполнительной власти и возглавляет правительство области (края) – Саратовская область, Калининградская область, Ставропольский край.
Глава исполнительной власти области (края):
Образует (совместно или по согласованию с законодательным органом) и в соответствии со схемой управления субъектом Федерации отраслевые и территориальные органы исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей;
Утверждает положения об отраслевых и территориальных органах исполнительной власти;
Образует, реорганизует и ликвидирует иные государственные организации, назначает их руководителей, утверждает их уставы и положения;
Вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти субъекта Федерации;
Издает правовые акты (постановления и распоряжения), обязательные на всей территории субъекта Федерации.
Правительство (администрация) субъекта Федерации является коллегиальным исполнительным и распорядительным органом государственной власти, подотчетным президенту республики (главе республики) и законодательному и представительному органу республики. Правительство может иметь статус высшего органа исполнительной власти.
В краях и областях выделяется два вида организационно-правового статуса правительства: во-первых, правительство может являться самостоятельным исполнительным органом государственной власти, обладать собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-вторых, правительство может быть организационно включено в структуру администрации субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой самостоятельностью, реализовывать часть компетенции администрации. В этом случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами администрации (Краснодарский край, Мурманская область).
Состав и структура правительства субъекта Федерации определяются конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о правительстве, а также указами и постановлениями президента и главы администрации (губернатора).
В большинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей компетенции действует администрация области (края).
Структура администрации области (края) утверждается главой исполнительной власти или по его предложению законодательным и представительным органом государственной власти субъекта Федерации. Выделяются следующие типичные элементы структуры администрации;
а) руководители администрации – глава администрации (губернатор), первый заместитель (вице-губернатор или председатель правительства), заместители главы администрации;
б) правительство области (края) – руководящий коллегиальный орган, создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации;
в) коллегия – совещательный орган при главе администрации, создаваемый для коллективного рассмотрения определенных вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов и программ развития региона;
г) структурные подразделения, образующие аппарат администрации и не обладающие организационной самостоятельностью, – отделы, комитеты и управления;
д) структурные подразделения специальной компетенции, обладающие организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое и межотраслевое государственное управление – министерства, департаменты, комитеты, главные управления (управления);
е) территориальные структурные подразделения, осуществляющие государственную исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований.
Перечисленный состав элементов структуры администрации конкретизируется применительно к каждому субъекту Российской Федерации, где существует такой государственный орган. При этом первостепенное значение имеет установленная уставом или иным законодательным актом система органов исполнительной власти.
Следует иметь в виду, что под администрацией в некоторых субъектах Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокупность органов, образующих систему органов исполнительной власти. В соответствии с п. 3 ст. 29 Устава Московской области исполнительную власть в Московской области осуществляют органы исполнительной власти Московской области (Администрация Московской области), в структуру которой входят правительство Московской области, отраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции, территориальные органы исполнительной власти Московской области.
Функции и полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально -отраслевые . К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.
Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.
Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях (краях) – министерства, государственные комитеты, департаменты, управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они действуют на основании положений, которые утверждает глава исполнительной власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный орган.
Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структурой федеральных органов исполнительной власти и создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджетными возможностями.
Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:
Являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти или структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитектуры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;
Совместного подчинения, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управления государственным имуществом, охраны окружающей природной среды, по земельным ресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них, которые не являются территориальными федеральными органами, создаются главой исполнительной власти и включаются в структуру администрации (правительства).
Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специальной компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они действуют на основании положений, утверждаемых руководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также назначает руководителя территориального структурного подразделения.
Система местных органов государственной исполнительной власти субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства субъекта Федерации и от территориальной основы местного самоуправления.
Выделяются следующие системы организации территориальных исполнительных органов государственной власти. Во-первых, существуют субъекты Федерации, где не созданы местные исполнительные органы государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах республиканского (областного) подчинения созданы муниципальные образования и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы специальной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).
Во-вторых, в качестве местных органов выступают администрации управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющие исполнительную власть на территории нескольких административно-территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальными органами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной власти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область. Ленинградская область, г. Москва). Возглавляют такие территориальные органы назначаемые главой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.
При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению*. Если местная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.
Тем не менее организация местной государственной исполнительной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-территориального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социально-экономического развития.
Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации конкретного административно-территориального образования. В структуре местной администрации выделяетсяаппарат , состоящий из руководства администрации (главы администрации и его заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты , являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта Федерации – отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.
В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомерное включение органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.
Определенные особенности присущи системе органов исполнительной власти городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.
Во-первых, многозвенность системы административного управления – мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.
Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти – мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.
В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.
В-четвертых, в структуре городской администрации функционируют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти – города федерального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями.
Единая государственная власть делится на три ветви : законодательная, исполнительная, судебная. Все эти ветви власти самостоятельны , но они самостоятельны только в пределах тех функций и полномочий, которыми эти ветви власти наделены. Вернее надо было бы говорить об относительной самостоятельности , т.к. "они произрастают из единого древа государственной власти". Эти ветви государственной власти взаимосвязаны. Законодательная власть активно воздействует на исполнительную власть, в свою очередь исполнительная власть взаимодействует с законодательной. Судебная власть активно воздействует на исполнительную, отменяя в соответствующих случаях нормативные акты. Таким образом, вывод: абсолютной самостоятельности ветвей власти (исполнительной власти, в том числе) не может быть и эти власти активно взаимодействуют, не подменяя друг друга.
Исполнительная власть имеет свое субъектное выражение, т.е для реализации в жизнь этой исполнительной власти, государство образует специальные органы исполнительной власти .
Эти органы исполнительной власти наделены юридически властными полномочиями, потому что они выражают государственно-правовой интерес. Если нет полномочий, то органы не смогли бы руководить различными сферами жизни человека и общества.
Исполнительная деятельность это подзаконная деятельность, т.е. они действуют во исполнении закона, претворять их в жизнь.
Исполнительная власть - политико-правовая категория. Нужно, чтоб бы была организована исполнительная власть, нужна форма. А государственная власть есть организационно-правовая категория.
Государственная власть понятие более широкое, чем исполнительная власть. Именно в рамках государственной власти функционирует исполнительная власть, в лице органов исполнительной власти.
1) Исполнительная власть в Российской Федерации представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны;
2) Исполнительная власть самостоятельна , но только в функциональнокомпетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть государственновластных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;
3) исполнительная власть - это непременный атрибут государственновластного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственноправовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований;
4) как и любое другое проявление властных полномочий, у исполнительной власти в Российской Федерации есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение ; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что исполнительная власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственноорганизованного общества, т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера;
5) исполнительная власть в РФ, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности . Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, т.е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственновластной деятельности;
6) исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности и по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях организации нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п.;
7) исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение . Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов , наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственновластном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти. Следовательно, исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность таких государственных органов, которые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Вместе с тем, имея субъектное выражение, исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции РФ вовсе не вытекает вывод о том, что единая система органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в практической деятельности органов исполнительной власти;
8) исполнительная власть в Российской Федерации характеризуется тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти : финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования (например, внутренние войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, уголовноисполнительные учреждения и др. (спорный вопрос , т.к. армия и милиция, фсб и др. подведомственны Президенту; которого, в свою очередь, к исполнительной власти относить некорректно);
9) в процессе реализации исполнительная власть выступает как организованный институт . Это естественно, так как организация есть не что иное, как внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия относительно самостоятельных частей целого (например, субъектов управления, управляемых и др.), т.е. то, что составляет сущность управления. Организация означает, что, вопервых, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов; вовторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован. Организация, следовательно, обеспечивает упорядоченность управленческой работы.
Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.
Единая основа исполнение. Она в равной мере характеризует как исполнительнораспорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его "старом" понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени категория политикоправовая, в то время как государственное управление организационноправовая.
Следует иметь в виду, что понятие "государственное управление" более широкое, нежели понятие "исполнительная власть". Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственновластных полномочий, реализуемых в процессе государственноуправленческой деятельности. В то же время государственное управление это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Последняя, по существу, составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.
Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственной организации либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.
