12. Tulyanskiy D.V. Stadiya ispolneniya prigovora v ugolovnom sudo-proizvodstve: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2004.

13. Sovetskoe ispravitel"no-trudovoe pravo: Uchebnik / Pod red. N.A. Struchkova, Yu.M. Tkachevskogo. M., 1983.

14. Kriminologiya. Ispravitel"no-trudovoe pravo. Istoriya yuridicheskoy nauki / Otv. red. chlen-korrespondent AN SSSR V.N. Kudryavcev. M., 1977.

15. SviridovM.K. Poryadok razresheniya del ob uslovno-dosrochnom osvobozhdenii ot nakaza-niya. Tomsk, 1972.

16. Shabalina L.A. Podgotovka i naznachenie sudebnogo zasedaniya v proizvodstve po rassmo-treniyu i razresheniyu voprosov, svyazannyh s ispolneniem prigovora // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2014. № 4 (21).

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Кулик кандидат юридических наук,

Татьяна Юрьевна доцент кафедры процессуального права,

Южно-Российский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70/54) E-mail: [email protected]

Аннотация

В статье рассматриваются проблемы определения процессуального статуса организаций, которые не относятся к органам государственной власти или органам местного самоуправления, но наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями, что имеет большое значение при определении подсудности и порядка рассмотрения споров с участием таких организаций в арбитражном процессе.

Ключевые слова: публичные правоотношения, оспаривание решений, действий (бездействия), административное судопроизводство.

Переход к становлению рыночной экономики привел к возникновению в определенных сферах деятельности возникновение профессиональных участников, которые специализируются в отдельных областях, выполняя публичные полномочия в соответствие с компетенцией, четко определенной нормативно-правовыми актами. В свою очередь государство, признавая за такими субъектами самостоятельные функции, создает условия для эффективной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Зачастую отношения, возникающие с участи-

ем организаций, наделенных публичными полномочиями, носят сложный характер, затрагивая не только административные, но и гражданско-правовые начала, что, несомненно, ставит вопрос о порядке процессуальной защиты нарушенных прав. Особенное значение этот вопрос приобретает в случае обжалования решений, действий (бездействия) таких субъектов, как внебюджетные фонды, а также иных организаций, выполняющих публичные функции .

гражданском процессе также регулируется этот вид судопроизводства. Однако действующая до 15 сентября 2015 года гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» не содержит указания на возможность оспаривания в этом порядке решений, действий (бездействия) организаций, наделенных публичными полномочиями. Не предусмотрено данной главой и оспаривание ненормативных правовых актов указанной группы субъектов.

Что касается Кодекса административного судопроизводства РФ, который вступает в силу 15 сентября 2015 г. (за исключением отдельных положений), то гл. 22 КАС РФ также использует формулировку «организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями».

Анализ Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» позволяет, однако, сделать вывод о том, что порядок, предусмотренный гл. 25 ГПК РФ распространяется и на обжалование деятельности организаций и даже индивидуальных предпринимателей, когда такая деятельность осуществляется при выполнении публичных полномочий, переданных им в установленном порядке (пункт 5 постановления).

Так, Верховный Суд РФ указывает, что в предусмотренном гл. 24 порядке могут быть обжалованы действия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных для выполнения работ по сертификации, государственных учреждений, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (статьи 2, 21, 26, 32 Федерального закона «О техническом регулировании»), государственных учреждений, подведомственных федеральному органу исполнительной вла-

сти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (статья 3 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). Кроме того, пункт 5 указанного Постановления гласит, что в этом порядке можно обжаловать и деятельность органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (статья 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»), решений призывных комиссий (пункт 7 статьи 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», статья 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (пункт 6 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Таким образом, суды расширительно толковали положения гл. 25 ГПК РФ, что фактически приближало ее по предмету рассмотрения к гл. 24 АПК РФ.

Из-за сложного характера целой группы отношений, возникающих с участием таких субъектов (предписания об устранении нарушений субъектом предпринимательской деятельности выдаются в рамках реализации властных полномочий, а сама проверка мо-

жет быть инициирована нарушением обязательств по заключенному договору, имеющему гражданско-правовую природу), бывает трудно определить вид судопроизводства в арбитражном процессе, в котором должно рассматриваться такое дело.

В этом случае целесообразно рассмотреть особенности статуса субъекта, издавшего оспариваемый ненормативный правовой акт, принявшего решение или совершившего оспариваемое действие (бездействие).

Законодатель, упоминая в названии главы 24 АПК РФ организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не дает четкого определения понятия данных организаций и особенностей их правового статуса, необходимые и достаточные для рассмотрения дела в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Единый подход к ответу на эти вопросы отсутствует и в науке и в судебной практике арбитражного процессуального права. М. Петров, например, вообще относит к этой категории организаций «субъектов, имеющих частно-правовую природу» (нотариат, третейские суды и т.п.), и даже коммерческие организации .

Интересной в связи с этим является позиция Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих постановлениях подчеркивал, что публично-значимые функции могут возлагаться не только на государственные или муниципальные органы, но и на иных субъектов, не относящихся к публичной власти. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» указывается на выполнение публичных функций нотариатом: «Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов. Осуществление нотариальных функций от имени государства (ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате) предопределяет публично-правовой нотариусов статус.. ..Публично-

правовое предназначение нотариальных палат проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей.. Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично значимые задачи..Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях».

В Постановлении от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» Конституционный Суд РФ отмечает, что «одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих».

В определении от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указывается, что «адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляют деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи».

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к

системе публичной власти, а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации. Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (постановления от 23 ноября 1983 года по делу «Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии», от 25 марта 1993 года по делу «Костелло - Робертс (Costello -Roberts) против Соединенного Королевства», от 16 июня 2005 года по делу «Шторк (Storck) против Германии» и др.) (постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19 - П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской области»).

Представляется, что для отнесения того или иного субъекта к указанным организациям необходимо определить, какие именно публичные полномочия он выполняет. Более того, АПК РФ прямо указывает, что данные полномочия должны быть переданы соответствующему субъекту федеральным законом. По нашему мнению, наличие именно этих двух критерием является решающим для рассмотрения дела в порядке главы 24 АПК РФ. Целесообразно также определить, наделен ли соответствующий субъект властными полномочиями, дающими ему право осуществлять контроль за деятельностью граждан и организаций в той или иной сфере. Причем данные отношения должны носить «вертикальный» характер, поскольку в них отсутствует юридическое равенство сторон.

Необходимо обратить внимание на то, что термин «полномочия» не следует смешивать с понятием правосубъектности. Термин «полномочия» используется для определения

объема прав и обязанностей конкретного субъекта права, тогда как правосубъектность более широкое понятие, определяющее возможность субъектов права не только иметь права и создавать обязанности, но и обладать способностью осуществлять их своими действиями и нести ответственность за них.

Когда речь идет о полномочиях, чаще всего имеют в виду орган государственной власти, местного самоуправления или иную организацию, т.е., как правило, юридическое лицо публичного права. Поэтому можно говорить о том, что именно в публичном праве термину «полномочия» и его содержанию придается большее значение. Его можно определить как законодательно закрепленную и обоснованную компетенцию органа публичной власти, включающую возможность совершения того или иного юридического действия. Следовательно, публичные полномочия означают, что эти действия совершаются от имени государства в целях выполнения отдельных его функций.

Что касается понятия «федеральный закон», то в данном случае необходимо исходить из традиционного понимания закона, в теории государства и права определяемого как нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, регулирующий наиболее важные вопросы общественной жизни, который принимается в особом порядке высшим представительным органом государственной власти либо народом . Будучи нормативным правовым актом, закон содержит общеобязательные правила поведения и рассчитан на неоднократное применение, что отличает его от ненормативных актов.

Рассмотрим особенности статуса организаций, наделенных публичными полномочиями, на примере внебюджетных фондов.

Анализ судебной практики показывает, что в некоторых случаях по правилам главы 24 АПК РФ рассматриваются дела о законности предписаний Фонда обязательного медицинского страхования. Арбитражные суды обосновывают такую позицию следующим. Предписание Фонда обязательного медицинского страхования, вынесенное по результатам проведения проверки целевого использования средств в системе обязательного меди-

цинского страхования, касается определенного лица (что придает ему признак индивидуальной определенности, характерной для ненормативного правового акта), возлагает обязанность на конкретных лиц и устанавливает срок выполнения данной обязанности, подписывается руководителем Фонда обязательного медицинского страхования (что соответствует критерию обязательности), Фонд обязательного медицинского страхования осуществляет функции государственного управления в сфере обязательного медицинского страхования (т.е. правоотношение характеризуется юридическим неравенством сторон) (решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26 ноября 2007 года по делу № А47 - 8353/07АК - 21).

Кроме того, полномочия Фонда обязательного медицинского страхования определены Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации. Часть 1 статьи 6 указанного закона относит к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, организацию обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации. А часть 2 статьи 7 этого же закона определяет, какие права и обязанности по осуществлению полномочий, переданных в соответствии с частью 1 статьи 6, имеет Федеральный фонд. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования (пункт 1 Устава Фонда обязательного медицинского страхования ). Поскольку Фонд может предоставлять организациям денежные средства, контролировать их использование, можно говорить об экономическом характере его деятельности, т.е. дела с его участием подведомственны арбитражным судам.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Фонд обязательного медицинского страхования, осуществляет отдельные функции государственного контроля в соответствие с предоставленными ему федеральным

законом полномочиями, следовательно, его решения, действия (бездействие) должностных лиц Фонда могут обжаловаться в порядке административного судопроизводства, предусмотренном главой 24 АПК РФ (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 года по делу № 18АП - 297/2008).

Частноправовые нормы не могут применяться к актам, изданным Фондом обязательного медицинского страхования. Его предписания устанавливают обязательные для исполнения действия в одностороннем порядке. А сам статус Фонда устанавливается публичными нормами. Следовательно, они относятся к административным актам и должны обжаловаться в порядке административного производства (решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26 ноября 2007 года по делу № А47 -8353/2007АК - 21, постановление ФАС Уральского округа от 19 мая 2008 года по делу № Ф09 - 3604/08 - С1).

В судебной практике присутствует и другая точка зрения, согласно которой предписание Фонда ненормативным актом не признается, а само правоотношение рассматривается как гражданско-правовое. Причем суды указывают на необходимость в ходе судебного разбирательства исследовать вопрос о правовой природе как самого предписания, так и характера правоотношения. Вследствие этого суды прекращают производство по делу (постановление ФАС Уральского округа от 23 апреля 2008 года по делу № Ф09 - 2859/08 - С1).

Чаще всего в подобных решениях указывается на то, что ненормативные акты должны быть адресованы конкретному лицу, которому, собственно, и адресуется исполнение определенной обязанности. Причем стороны находятся в неравном с юридической точки зрения положении, поскольку одна из них обладает властными распорядительными полномочиями в отношении другой стороны. При отсутствии указанных признаков акт не может признаваться ненормативным и обжаловаться в порядке главы 24 АПК РФ (постановление ФАС Поволжского округа от 21 сентября 2004 года по делу № А06 - 633У -4/04).

Отказывая в рассмотрении законности предписания внебюджетных фондов, суды также ссылаются на наличие гражданско-правового договора, лежащего в основе оказания услуг (например, медицинских) гражданам в рамках обязательного медицинского страхования. Сторонами договора как раз и выступают Фонд обязательного медицинского страхования и учреждение здравоохранения. В рамках данного договора больница обязана обеспечить целевое и рациональное использование средств, выделяемых на нужды обязательного медицинского страхования. Поэтому нецелевое использование данных средств, по мнению судов, порождает гражданско-правовое обязательство неосновательного обогащения (постановление ФАС Уральского округа от 23 апреля 2008 года по делу № Ф09 - 2859/08 - С1). В связи с этим предписание Фонда не обладает признаками административного акта и не носит властного характера.

Гражданско-правовые нормы применяются к указанному договору и при рассмотрении споров, возникающих из отношений сторон такого договора, например, в случае взыскания убытков с Фонда обязательного медицинского страхования, причиненных неоказанием медицинских услуг, а также при взыскании с учреждений здравоохранения использованных не по целевому назначению денежных средств (постановление ФАС Северо-Западного округа от 12 марта2008 по делу № А26 - 4605/2007; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15 июля 2013 по делу № А74 - 1797/2013.).

Представляется, что более точной будет обоснованная выше точка зрения, согласно которой правоотношения, возникающие с участием Фонда медицинского страхования, будут носить публично-правовой характер. Фонд не может рассматриваться как субъект гражданско-правовых отношений, поскольку, несмотря на заключение договора страхования со страхователями, он носит характер обязательного и в большей части регламентируется не Гражданским кодексом РФ, а Законом об обязательном медицинском страховании, который и определяет порядок распределения бюджетных средств Фонда. Этот вывод также находит подтверждение в су-

дебной практике (постановление ФАС Уральского округа от 19 мая 2008 по делу № Ф09 - 3604/08 - С1).

В литературе также можно найти точку зрения, в соответствии с которой обязательное медицинское страхование является составной частью социального страхования (ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования»). Этот вывод обосновывается общностью целей обоих видов страхования - защитой населения от возможных неблагоприятных последствий в связи с изменением уровня доходов человека и невозможностью получения минимума услуг, необходимых для существования. В основе и медицинского, и социального страхования лежат обязательные, публично-правовые, начала, что не свойственно гражданскому праву, базирующемуся в основном на принципах диспозитивности и юридического равенства сторон .

Несмотря на наличие договорных отношений между Фондами страхования и учреждениями здравоохранения характер этого договора административно-, а не гражданско-правовой, т.к. одной из сторон такого договора является организация, наделенная публичными полномочиями и осуществляющая контроль за целевым использованием бюджетных средств, а предметом договора -выполнение функций, возложенных на нее государством . Поэтому даже наличие договора не должно рассматриваться как единственное и безусловное доказательство существования между сторонами гражданско-правовых отношений.

Аналогичными полномочиями обладают Фонд социального страхования и Пенсионный фонда РФ.

Так, Фонд социального страхования является страховщиком в силу прямого указания ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 года «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». В его компетенцию входит управление средствами государственного социального страхования (пункт 1 Постановления Правительства РФ «О Фонде социального страхования Российской Федерации»). Будучи специализированным финансово-кредитным

учреждением при Правительстве РФ, Фонд вправе контролировать деятельность страхователей по исполнению ими своих обязанностей, связанных с правильным исчислением и своевременной уплатой страховых взносов и за правильностью выплаты обязательного страхового обеспечения (подпункт 8 пункта 2 статьи 18 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», статья 3 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»). Таким образом, можно говорить о том, что Фонд социального страхования наделен законодателем публичными полномочиями в сфере осуществления государственной социальной политики и правом контроля за целевым использованием средств социального страхования.

Пенсионный фонд РФ, будучи страховщиком, осуществляющим обязательное пенсионное страхование в РФ (статья 5 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»), также вправе проводить у страхователей проверки правильности начисления и уплаты страховых взносов, требовать устранения выявленных нарушений. Кроме того, в обязанности Пенсионного фонда входит осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, обеспечивать целевое использование средств обязательного пенсионного страхования, а также осуществлять контроль за их использованием (ст. 13 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»). Следовательно, реализуя государственную политику в сфере обязательного пенсионного страхования граждан, Пенсионный фонд также выполняет возложенные на него государством функции, реализуя публичные полномочия.

Таким образом, для того, чтобы дело рассматривалось в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ, необходимо установить:

1) какие именно публичные полномочия выполняет организация, чей ненормативный акт, решение, а также действие (бездействие) должностного лица обжалуются в арбитражном суде;

2) предоставлены ли эти полномочия федеральным законом;

3) наделен ли соответствующий субъект властными полномочиями, исключающими юридическое равенство сторон, дающими ему право осуществлять контроль за деятельностью граждан и организаций в той или иной сфере.

Литература

1. Пастухова М.В. Разрешение споров, связанных с нарушением органами государственных внебюджетных фондов процедуры проведения проверок в отношении плательщиков страховых взносов и порядка принятия решений по их результатам // Арбитражные споры. 2014. № 3.

2. Петров М. Возможность и пределы применения главы 24 АПК РФ в спорах с коммерческими организациями, наделенными публичными полномочиями. [Электронный ресурс] URL: http://zakon.ru/Blogs/vozmozhnost_i_pr edely_primeneniya_glavy_24_apk_rf_v_ sporax_s_kommercheskimi_organizaciya mi_nadelenny/5183.

3. Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 2011.

4. Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 года № 857 в ред. от 27 сентября 2014 года «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.

5. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг (Книга 3). М.: Статут, 2006.

6. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 2006. № 4.

Kulik Tatiana Urievna, Candidate of law, Associate professor of the department of processional law, South-Russian Institute of Management - branch of the Presidential Academy of the National Economy and Public Administration (70, Pushkinskaya St., Rostov-on-Don, 344002, Russian Federation). E-mail: [email protected]

REMEDIAL PROBLEMS OF DETERMINING THE STATUS OF ORGANIZATIONS WITH INDIVIDUAL PUBLIC OR OTHER PUBLIC AUTHORITY

The article considers the problem of determining the procedural status of organizations that do not apply to public authorities or local governments but endowed with certain state or other public authority, which is important in determining the jurisdiction and procedure of dealing with disputes involving such organizations in the arbitration process.

Keywords: public relations, challenging decisions, actions (inaction), the administrative proceedings.

1. Pastuhova M. V. Razreshenie sporov, svyazannyh s narusheniem organami gosudarstvennyh vnebudzhetnyh fondov procedury provedeniya proverok v otnoshenii platel"schikov strahovyh vznosov i poryadka prinyatiya resheniy po ih rezul"tatam // Arbitrazhnye spory. 2014. № 3.

2. Petrov M. Vozmozhnost" i predely primeneniya glavy 24 APK RF v sporah s kommercheskimi organizaciyami, nadelennymi publichnymi polnomo-chiyami. URL: http://zakon.ru/Blogs/vozmozhnost_i_predely_primeneniya_glavy_24_apk_rf_v_sporax_s_ kommercheskimi_organizaciyami_nadelenny/5183.

3. Alekseev S.S. Teoriya gosudarstva i prava. M., 2011.

4. Postanovlenie Pravitel"stva RF ot 29 iyulya 1998 goda № 857 v red. ot 27 sentyabrya 2014 goda «Ob utverzhdenii ustava Federal"nogo fonda obyazatel"nogo medicinskogo strahovani-ya» // Sobranie zakonodatel"stva RF. 1998. № 32. St. 3902.

5. BraginskiyM.I., Vitryanskiy V.V. Dogovornoe pravo. Dogovory o vypolnenii rabot i okaza-nii uslug (Kniga 3). M.: Statut, 2006.

6. Rozenfel"d V.G., Starilov Yu.N. Problemy sovremennoy teorii administrativnogo dogovora // Pravovede-nie. 2006. № 4.

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЮДИЦИИ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Чушенко аспирант кафедры процессуального права,

Дмитрий Николаевич Южно-Российский институт управления - филиал

Российской академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, д. 70/54) E-mail: [email protected]

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы, связанные с институтом преюдиции в отечественном законодательстве и влиянием ее на эффективность судебной деятельности. Раскрываются вопросы нормативного регулирования преюдиции в отечественном законодательстве в период с середины XIX века и по настоящее время, а также проблемы правоприменительной практики.

Дело № 12-330/14 (марка обезличена)

Р Е Ш Е Н И Е

Город Нижний Новгород (дата)

Судья Советского районного суда города Нижнего Новгорода Колягина О.Н.,

При секретаре Зарубиной С.А.,

С участием представителя Т.Г.А.. - Ю.П.Е. (по доверенности),

Рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу представителя Т.Г.А. - Ю.П.Е. на постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ,

У с т а н о в и л:

Постановлением мирового судьи судебного участка №... Советского района города Нижнего Новгорода от (дата) Т.Г.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 рублей.

Не согласившись с вынесенным по делу постановлением, представителем Т.Г.А. - Ю.П.Е. подана жалоба, в которой указала, что с постановлением мирового судьи не согласна, считает его незаконным и необоснованным, в которой она просит отменить указанное постановление.

Жалобу мотивирует тем, что согласно постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении от (дата) (далее - Постановление) должностное лицо - начальник Городского отделения ОАО "Н." Т.Г.А., не направив ответ на обращение С.Н.Ф., нарушил положения ст. 10, 12 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан, тем самым совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. РФ - нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Указала, что состав данного административного правонарушения содержит указание на специального субъекта - должностное лицо государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Таким образом, исходя из буквального толкования указанной нормы права руководитель подразделения ОАО "Н." не является должностным лицом. При вынесении постановления данный довод не был принят во внимание, судом не дана правовая оценка, не указаны мотивы, опровергающие доводы защитника Заявителя.

Считает, что ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является специальной нормой по отношению к ст. РФ, поскольку дает определение должностного лица именно в контексте применения данного федерального закона. Следовательно, субъектный состав ст. РФ должен определяться именно данной специальной нормой (пример судебной практики - Апелляционное определение Кемеровского областного суда от (дата) №...

Однако в постановлении суд пришел к выводу, что Заявитель является должностным лицом исходя из смысла примечания ст. РФ. При вынесении постановления вышеуказанный довод представителя Заявителя не был принят во внимание, судом ему не дана правовая оценка.

В соответствии с ч.4 ст.1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ « установленный настоящим ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Толкование понятия «иных организаций, на которых возложено осуществление публично значимых функций», о которых идет речь в ст. РФ, в действующем законодательстве отсутствует.

Согласно правовой позиции Конституционного суд РФ обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.

Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья , пункт "в", Конституции Российской Федерации), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций л качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Субъекты же Российской Федерации при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений и, следовательно, осуществлять регулирование прав и свобод одних лиц, связанное с обременением других, не вправе (п. 6.1 Постановления Конституционного Суда РФ от (дата) № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»).

Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу.

Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение, которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи ИЗ - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

Таким образом, ОАО "Н." не относится к числу организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Конституционный суд РФ считает, что к организациям, осуществляющим публично значимые функции, также относятся нотариусы и нотариальные конторы (Постановление Конституционного суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П), нотариусы и адвокаты (Постановление Конституционного суда РФ от 23.12.1999 г. № 18-П), саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление Конституционного суда РФ от 19.12.2005 г. № 12-П), политические партии (Постановление Конституционного суда РФ от 16.06.2007 г. № 11-П), коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по ^обеспечению государственной финансовой поддержки из средств специального бюджетного фонда организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования (Определение Конституционного суда РФ от 19.05.2009 г. № 596-0-0), аудиторские организации, действующие официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона по умолчанию государства (Определение Конституционного суда РФ от 13.05.2010 г. № 685-0-0), адвокаты (Определение Конституционного суда РФ от 01.06.2010 г. № 782-0-0), избирательные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 16.12.2010 г. № 1722-0-0), аттестационные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-0) и третейские суды (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-О).

ОАО "Н." является гарантирующим поставщиком электрической энергии на территории Нижегородской области, коммерческой организацией, основным видом деятельности которой является продажа электрической энергии, не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственной или муниципальной организацией, а также иной организацией, осуществляющей публично значимые функции, в силу чего положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не могут на него распространяться (пример судебной практики -Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 18.03.2014 г. № 33-2383).

Считает, что данные доводы свидетельствуют об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ст. РФ, что в силу п.3 ч.1 ст. Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях > Глава 30. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях > Статья 30.8. Оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении" target="_blank">30.8 КоАП РФ является основанием для отмены постановления и прекращения производства по делу.

Просит постановление мирового судьи от (дата)г отменить, производство по делу прекратить.

В судебном заседании представитель Т.Г.А. - Ю.П.Е. доводы и требования жалобы поддержала в полном объеме, просила постановление мирового судьи отменить, производство по данному делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.

Представитель прокуратуры Сормовского района г.Н.Новгорода о месте и времени рассмотрения дела извещен судебной повесткой, в судебное заседание не явился. В своем ходатайстве, поступившем в адрес суда, и.о.прокурора Сормовского района г.Н.Новгорода просит постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) оставить без изменения, а также рассмотреть жалобу в отсутствие ее представителя.

При таких данных суд полагает возможным и необходимым рассмотреть настоящее дело в отсутствии не явившихся лиц.

Выслушав пояснения представителя Ю.П.Е., изучив представленные материалы, суд приходит к следующему.

Указанные обстоятельства были приняты во внимание мировым судьей при принятии решения о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности по ст. РФ.

При вынесении постановления от (дата) мировым судьей были правильно установлены все обстоятельства правонарушения и им дана надлежащая и обоснованная юридическая оценка. Каких-либо нарушений административного законодательства допущено не было.

Суд также не находит оснований для применения в данном случае ст. РФ.

Наказание назначено в рамках санкции ст. РФ в минимальном размере, с учетом всех имеющихся обстоятельств.

Оснований для отмены или изменения постановления мирового судьи не имеется.

На основании выше изложенного, и руководствуясь ст. ст. , Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях > Глава 30. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях > Статья 30.8. Оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении" target="_blank">30.8 КоАП РФ,

Р Е Ш И Л:

Постановление мирового судьи судебного участка №... Советского района г.Н.Новгорода от (дата) по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. РФ в отношении Т.Г.А. - оставить без изменения, а жалобу представителя Т.Г.А. - Ю.П.Е.. - без удовлетворения.

Решение вступает в силу с момента вынесения, но может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ.

Судья - /подпись/ О.Н. Колягина

(марка обезличена)

Секретарь С.А. Зарубина

Суд:

Советский районный суд г. Нижний Новгород (Нижегородская область)

Ответчики:

Начальник городского отделения ОАО "Нижегородская сбытовая компания" Тихонов Г. А

§ 1. Гражданская правосубъектность

1. Государство и другие публично-правовые образования как субъекты гражданского права

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных (региональных, местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты — республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ (ст. 72 Конституции) последние «обладают всей полнотой государственной власти».

Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.

Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутренних (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-правовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников оборота (например, путем издания правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия выпущенных в обращение займов, установления иммунитета бюджетов (ст. 239 Бюджетного кодекса) и т.д.).

2. Особенности гражданской правосубъектности

публично-правовых образований

Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Во многих правопорядках государство в целом и (или) его органы (учреждения), а также административно-территориальные образования признаются юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно — административного, властнораспорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота, прежде всего в вопросах имущественной ответственности, они уравниваются с юридическими лицами частного права (в частности, при их неплатежеспособности в отношении юридических лиц публичного права открываются процедуры банкротства) .

Однако в германском праве, например, нормы о банкротстве неприменимы к государству (федерации и федеральным землям), а также к ряду других юридических лиц публичного права (Schulze R. u.a. Burgerliches Gesetzbuch. Handkommentar. 2. Aufl. Baden-Baden, 2002. S. 40).

В ряде случаев государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (казна) — особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его органам (ср., например, абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения и ст. 19 ГК РСФСР 1922 г.), которые в таком случае считаются лишь представителями казны. Не применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.

См. об этом, например: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. С. 239 — 242. Действующий ГК РФ вслед за законами о собственности и Основами гражданского законодательства 1991 г. рассматривает казну не как субъект права, а как часть государственного (или иного публичного) имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами — предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК). Подробнее см. гл. 21 тома II настоящего учебника.

Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются. Следовательно, с точки зрения законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. С. 270 — 271 (автор раздела — М.И. Брагинский). Попытки обосновать различия между понятиями целевой и специальной правоспособности применительно к государству (см.: Гражданское право. Том 1: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. 6-е изд-е. М., 2002. С. 221 — 222. Автор главы — А.А. Иванов) представляются неудачными, ибо в гражданском праве целевая правоспособность традиционно отождествлялась со специальной (ср. п. 1 ст. 49 ГК).

Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.

Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами — предприятиями и учреждениями — на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны (нераспределенного государственного и муниципального имущества).

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, а не от собственного имени, например при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений.

Операции со средствами республиканского бюджета РФ, в том числе управление его доходами и расходами, осуществляет Федеральное казначейство РФ и его территориальные органы, входящие в общую систему Министерства финансов РФ (см.: Положение о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 // САПП РФ. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681; 1997. N 5. Ст. 696).

При предъявлении Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства денежных требований или требований об уплате обязательных платежей в федеральный бюджет и небюджетные фонды органом, уполномоченным выступать от ее имени, теперь является Федеральная налоговая служба, а в некоторых случаях — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Ранее эти функции выполняла Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (и ее территориальные органы) — см. ст. 11 и п. 3 ст. 29 Закона о банкротстве; п. 1 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100 «Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих» // СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 659.

Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению обычно осуществляется министерствами и ведомствами — органами исполнительной власти, выполняющими функции управления государственным и муниципальным имуществом (абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 2, п. п. 2 и 3 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях). В настоящее время эти функции осуществляют различные федеральные агентства. Последние принимают решения об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК).

Другие органы исполнительной власти осуществляют от имени публично-правовых образований приватизацию их имущества, в том числе выступают в качестве продавцов в сделках приватизации и учредителей хозяйственных обществ с государственным (или иным публично-правовым) участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по бездокументарным ценным бумагам).

Распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании правил таможенного законодательства от имени государства осуществляют органы Федеральной таможенной службы; определенные законом государственные органы исполнительной власти выступают в роли государственных заказчиков в договорах поставки и подряда для государственных нужд (ст. 764 ГК); в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству, и т.д.

3. Разграничение случаев участия в гражданских

правоотношениях публично-правовых образований и их органов

Органы публичной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях и самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, но только в роли государственных или муниципальных учреждений — некоммерческих юридических лиц (с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника). При этом надо иметь в виду, что не все органы публичной власти одновременно являются и юридическими лицами, т.е. субъектами частного, а не только публичного права. С другой стороны, публично-правовое образование не может выступать в гражданских правоотношениях иначе, кроме как через свои органы. Поэтому важной практической задачей становится разграничение ситуаций, в которых участником гражданско-правовых отношений является публично-правовое образование в лице своего органа власти либо этот орган власти самостоятельно выступает в гражданском обороте как юридическое лицо — некоммерческая организация.

От имени публично-правовых образований по их специальным поручениям могут также выступать различные государственные органы и органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК). Но в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых перечисленные субъекты выполняют функции представителей, а не органов публичной власти.

К сожалению, на практике эти ситуации нередко по неведению участников, а иногда и намеренно смешиваются. Так, орган публичной власти пытается выступить от собственного имени, хотя в действительности речь идет об участии в правоотношении представляемого им публично-правового образования в целом: например, правительством или губернатором субъекта РФ выдается поручительство за возврат банковского кредита крупным градообразующим предприятием, а вновь избранный губернатор или назначенное им правительство отказывается исполнить это обязательство, хотя в действительности речь идет об обязательстве соответствующего субъекта РФ. В 90-х годах имел место случай, когда федеральное Правительство разрешило Министерству путей сообщения РФ выпустить облигации железнодорожного займа от своего имени, а не от имени Российской Федерации, тогда как данное министерство, будучи госбюджетным учреждением (некоммерческой организацией!), самостоятельно не могло не только выпускать никаких облигаций, но главное — и отвечать по ним из-за отсутствия необходимого для этого имущества.

В других ситуациях, напротив, орган публичной власти, пытаясь обойти установленные законом запреты, представляет свое участие в имущественных отношениях как участие в нем публично-правового образования в целом. Так, несмотря на запрет органам государственной власти совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов, т.е. заниматься предпринимательской деятельностью, имели место, например, случаи выступления некоторых министерств и ведомств в качестве соучредителей (акционеров) коммерческих банков или создания ими хозяйственных обществ, на которые возлагалось осуществление отдельных публично-правовых функций (например, АО «Москомприватизация» от имени правительства Москвы в течение некоторого времени осуществляло такие функции в отношении оформления приватизации жилья гражданами).

См.: абз. 2 п. 3 ст. 7 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Кроме того, абз. 3 п. 4 ст. 66 ГК запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если только иное прямо не предусмотрено специальным федеральным законом.

Необходимо, следовательно, учитывать, основаны ли действия органа публичной власти по распоряжению бюджетными средствами или иным имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования, на имеющихся у него полномочиях, входят ли они в его компетенцию. Если это так, то данные действия следует рассматривать в качестве действий публично-правового образования в целом (которое и несет имущественную ответственность за их результаты). При отрицательном ответе на этот вопрос следует считать, что соответствующий орган публичный власти участвует в гражданских правоотношениях от собственного имени как самостоятельное юридическое лицо — учреждение, распоряжающееся только имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществом, в том числе выделенными ему по смете денежными средствами. В качестве учреждения такой орган действует под собственную ответственность или под субсидиарную (дополнительную) ответственность своего учредителя — публично-правового образования (п. 2 ст. 120 ГК), причем последнее обычно имеет возможность оспорить совершенные учреждением сделки либо как выходящие за пределы его правоспособности, либо даже как незаконные — нарушающие требования финансового законодательства (Бюджетного кодекса).

28. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права.

ГК РФ – ст. 124-127, ст. 217 и некоторые другие.

К числу ППО относятся : государство (в лице собственно государства и отдельных субъектов федерации) и муниципальные образования как субъекты, обладающие публичной властью.

ППО выступают на равных началах со всеми участниками гражданского оборота, они не вправе использовать властные полномочия по отношению к своим контрагентам. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к ППО могут быть в судебном порядке применены обычные меры имущественной ответственности. Незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения ППО односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников гражданского оборота.

Подходы к оформлению гражданской правосубъектности ППО:

1. Юридические лица публичного права, создающиеся на основе публично-правового (административного) акта и преследующие в своей деятельности публичные цели.

2. Государство в целом – фиск (казна), органы – представители фиска (например, в Германии).

3. В РФ ППО принимаются за особые субъекты права , существующие наряду с ФЛ и ЮЛ. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, касающиеся положения юридических лиц, если иное не предусмотрено законом или не вытекает из их природы (например, невозможность применения норм о порядке создания, реорганизации и ликвидации). Т.е. в тех случаях, когда закон говорит о конкретных видах правоотношений с участием ЮЛ – он по общему правилу говорит и о публично-правовых образованиях.

Государство и иные ППО обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Важно отметить, что данные субъекты созданы не для участия в гражданских правоотношениях, это имеет вспомогательный характер. Т.о. гражданская правоспособность ППО, хоть и может быть широкой по содержанию, носит специальный характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

ППО приобретают права и создают обязанности, т.е. реализуют дееспособность, через свои органы, действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов. Действия органов власти в рамках своей компетенции являются действиями самих публично-правовых образований.

Компетенция органов власти устанавливается актами публичного законодательства. Для сферы ГП значение имеет их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможность распоряжения им, а также компетенция в области возложения имущественной ответственности. Речь идёт об имуществе, не закрепленном за предприятиями или учреждениями на самостоятельном вещном праве. Такие ЮЛ не отвечают по долгам учредивших их ППО. Государство и другие ППО отвечают по обязательствам лишь нераспределенной частью государственного и муниципального имущества (казной).

Имущество казны состоит, прежде всего, из средств соответствующих бюджетов. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (министерства финансов, их управления и отделы), поэтому эти органы чаще всего выступают в качестве уполномоченных публично-правовыми образованиями, а не от собственного имени.

Распоряжение находящимся в публичной собственности имуществом (создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений, наделение их имуществом) осуществляют уполномоченные министерства и ведомства, в настоящее время – федеральные агентства . Они же принимают решения об изъятии излишнего, не используемого или используемого предприятиями и учреждениями не по назначению имущества, распоряжаются имуществом от имени собственника.

Другие органы исполнительной власти осуществляют от имени ППО приватизацию их имущества, в т.ч. выступают в качестве продавцов в сделках приватизации и учредителей хозяйственных обществ с государственным участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий.

Органы публичной власти могут участвовать в граждански правоотношениях и самостоятельно – в форме учреждений (на праве оперативного управления). Однако не все органы публичной власти одновременно являются и ЮЛ. Поэтому важным является разграничение подобных ситуаций. Здесь необходимо учитывать, основаны ли действия органа публичной власти по распоряжению имуществом, находящимся в собственности ППО, на имеющихся у него полномочиях. Если это так – нужно рассматривать действия органа как действия публичного образования; если же нет – нужно считать, что орган действует как учреждение, распоряжающееся только имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществе.

Законом предусмотрен принцип раздельной ответственности ППО по своим обязательствам: РФ не отвечает по обязательствам субъектов и муниципальных образований и наоборот.

Участие ППО в вещных отношениях:

1. Особые случаи приобретения имущества в собственность: клад; бесхозяйные недвижимости, находки и безнадзорные животные; отчуждение у частного собственника изъятых из оборота или ограниченных в обороте вещей; изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд; выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация (государству).

2. Только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества в порядке приватизации .

3. Сервитутные права.

4. Участники наследственных отношений (как по завещанию, так и по закону – выморочного имущества).

5. Создание юридических лиц, наделение их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или праве собственности.

6. Вещные или иные способы защиты имущественных прав.

Участие ППО в корпоративных отношениях:

1. Участие через уполномоченных представителей в акционерных обществах.

2. «Золотая акция» — возможность права вето в совете директоров общества.

Участие ППО в обязательственных отношениях:

1. В качестве государственных или муниципальных заказчиков в договорах поставки или подряда (госконтрактах).

2. В качестве заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита.

3. Выдача государственных или муниципальных гарантий.

4. Договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом.

5. Договоры купли-продажи, залога, аренды имущества; договоры банковского счета.

6. Государство – обязательная сторона в соглашениях о разделе продукции (право на поиск и добычу минерального сырья из недр).

7. Обязательства из причинения вреда, например, вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Имущественный вред подлежит возмещению за счёт соответствующей казны.

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых ГП, является государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами , которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования . Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов . К их числу относятся: РФ (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями .

Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований .

В соответствии с п. 2 ст. 124 к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов ГП.

Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета , в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их всевозможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутригосударственных гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

§ 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями — вид делегирования полномочий с одного уровня власти на другой. Предметом наделения являются любые публично-властные полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения и к исключительным полномочиям Российской Федерации, субъектов Федерации. Наделение возможно только в законодательной форме. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Нельзя наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, например, актом правительства, договором.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вышеизложенным требованиям является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Требования к законам о наделении. Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Государственный контроль. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы, должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

www.pravo.vuzlib.su

Реновация пятиэтажек: с какими испытаниями столкнется малый бизнес

Как утверждает Московская торгово-промышленная палата, реновация жилого фонда столицы затронет почти 1500 коммерческих помещений, находящихся в частной собственности и более 400 таких же объектов, принадлежащих муниципалитету. В расследовании РБК утверждается, что под реновацию попадут более 2500 объектов малого бизнеса. С какими проблемами столкнется бизнес при реализации программы реновации?

Гарантии прав владельцев коммерческой недвижимости и «забытые» арендаторы.

Правовые гарантии предпринимателей в ходе сноса строений закреплены в Законе города Москвы №14 от 17.05.2017 года. Статья 8 нормативного акта гласит, что собственники нежилых помещений в домах, которые подлежат реновации, получат денежную компенсацию или оформят в собственность точно такой же объект.

Как мы можем увидеть, закон говорит только о владельцах недвижимости. Однако он совершенно не упоминает об арендаторах, снимающих коммерческие помещения в подобных домах. По-видимому, им придется опять обращаться в администрацию с целью получения другого нежилого объекта в пользование. Для мелкого бизнеса это, конечно, большая проблема. И не факт, что все предприниматели, арендовавшие помещения, смогут восстановить свое дело после реновации.

Механизм реализации права при получении денежного возмещения.

Статья 8 вышеназванного закона также указывает, что размер, порядок и условия компенсации определяются в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. Иными словами, речь идет о законе № 135-ФЗ.

Честно говоря, данный нормативный акт вообще не содержит порядка и условий возмещения убытков при реновации. Он лишь говорит о том, что объект подлежит обязательной оценке при национализации, изъятии для государственных и муниципальных нужд, контроля налогообложения и так далее.

В 1998 году, когда принимался данный закон, понятие «реновации» в России отсутствовало. Однако для бизнеса это неважно. По своей сути рассматриваемый процесс является тем же изъятием имущества для муниципальных или государственных нужд с предварительной оценкой недвижимости в соответствии с законом № 135-ФЗ.

В этом случае муниципальный орган заказывает у оценщика заключение о стоимости помещения. Если предложенная цена устроит собственника, он получает рыночную компенсацию за изымаемый объект. При несогласии с размером выплаты дело передается на рассмотрение в суд, который определяет стоимость недвижимости на основании судебной оценочной экспертизы.

Я рекомендую заранее подготовиться к процессу. Следует, например, собрать все документы, свидетельствующие о затратах, которые понес собственник в ходе эксплуатации или ремонта объекта, чтобы они были учтены при расчете размера возмещения. Если не оформлены какие-то документы, например отсутствует кадастровый паспорт или свидетельство о государственной регистрации права, иные правоустанавливающие документы, то заранее их следует привести в законный порядок. Кроме того, не лишним будет найти оценщика и обратиться к адвокату для ведения дела в суде.

Реализация права при получении равноценного помещения.

Гораздо более сложной представляется ситуация, когда владелец захочет получить не деньги, а равноценное помещение. Здесь механизм реализации не отработан и представляется довольно туманным.

Начну с того, что в настоящее время в Госдуме только разрабатывается Федеральный закон о реновации. Он предусматривает, что московские власти смогут предложить обладателю коммерческого объекта, расположенного в пределах МКД, такое же помещение в Москве. При этом его площадь не может быть меньше размера освобождаемого объекта.

В связи с этим возникает вопрос: а возможно ли вообще предоставить равноценное в коммерческом отношении помещение? Допустим, магазин находился в хрущевке. Она располагалась в шаговой доступности от станции метро. Власти же предлагают недвижимость пусть и в том же районе и такой же площадью, но на границе города и вдалеке от остановки общественного транспорта. Естественно, собственник вряд ли согласится на такой «обмен». В этом случае ему придется судиться с муниципалитетом. И здесь, кстати, возникает еще одна интересная дилемма: а в каком порядке станут рассматриваться такие дела? По КАС РФ (Кодекс административного судопроизводства) или АПК РФ (Арбитражный процессуальный кодекс)?

С одной стороны, решение о реновации возникает из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли или имущественной самостоятельности участников. Субъект РФ реализует свои публично- властные полномочия, исходя из федерального и московского законов. Собственник же находится в подчиненном положении. Следовательно, материалы должны рассматриваться по КАС РФ. С другой стороны, тот же ВС РФ пояснил, что дела, связанные с предпринимательской и другой экономической деятельностью и вытекающие из споров с государственными и муниципальными органами, рассматриваются только по правилам АПК РФ.

Ответы на эти вопросы должен дать законодатель или Верховный суд.

Проблемы арендаторов.

Но самые больше трудности ждут арендаторов. Как я уже сказал выше, закон о них вообще не упоминает. Конечно, у некоторых бизнесменов к моменту сноса домов истекут сроки действия договоров, и они в любом случае будут искать другие помещения. А вот с остальными арендаторами власть просто-напросто досрочно расторгнет соглашения в порядке ГК РФ. Следовательно, им также придется подыскивать новые площади. И чем раньше, тем лучше. Вопросы о возможности компенсации для таких арендаторов в виде денежных выплат или предоставления новых объектов остаются открытыми и неурегулированными. Об этом с горечью говорят все представители московского бизнес-сообщества.

Судебная практика по программам реновации.

Закон города Москвы о реновации вступил в силу менее 15 дней назад, а федеральный закон был принят только в первом чтении. Поэтому судебной практики по данным вопросам пока нет. За две недели она просто не успела сложиться.

Впрочем, мало кто знает, что это уже вторая программа по сносу или реконструкции старых зданий в столице. Первая была принята Правительством Москвы в 2005 году. Правда, тогда она называлась Программой реновации территорий и касалась только Центрального округа.

За прошедшие 12 лет с момента принятия данной программы было всего два-три судебных спора между собственниками и арендаторами, с одной стороны, и Правительством Москвы - с другой. В основном эти тяжбы касались нарушения сроков предоставления новых помещений. Стороны как-то приходили к консенсусу и не доводили дело до суда.

Впрочем, учитывая масштабы современной реновации, можно с уверенностью предположить, что ее судебная практика будет гораздо более обширной, так как имеет серьезные пробелы в реализации механизма прав собственников и арендаторов.

ВС: не согласился с выводом апелляционной инстанции о применении ГПК РФ, и, указал о необходимости применения КАС РФ

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу пункта 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№32-КГ 17-21

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Брагера Евгения Давидовича о признании незаконным постановления администрации Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области от 13 января 2016 года № 14 об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка по кассационной жалобе Брагера Е.Д. на апелляционное определение судебной коллегии по
административным делам Саратовского областного суда от 22 сентября 2016 года, которым отменены решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 13 мая 2016 года и дополнительное решение того же суда от 11 июля 2016 года и прекращено производство по делу.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
Брагер Е.Д. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления администрации Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области от 13 января 2016 года № 14 об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, указав, что данным
постановлением ему отказано в утверждении указанной схемы, поскольку схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории разработана с нарушением предусмотренных пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) требований к образуемым земельным участкам. С данным постановлением административный истец не согласен, считает его незаконным и необоснованным.
Решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 13 мая 2016 года административное исковое заявление Брагера Е.Д. удовлетворено, постановление администрации Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области от 13 января 2016 года № 14 об отказе Брагеру Е.Д. в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в отношении земельного участка с местоположением: Саратовская область, Энгельсский район садоводческое некоммерческое товарищество «Маяк-2» (далее – СНТ «Маяк-2»), участок № , подготовленной в целях образования земельного участка для его предоставления без проведения торгов, признано незаконным.
Дополнительным решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 11 июля 2016 года на администрацию Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления данного решения суда в законную силу утвердить схему расположения указанного земельного участка, об исполнении решения сообщить административному истцу и суду.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 22 сентября 2016 года указанные решения суда отменены, производство по настоящему административному делу прекращено.
Определением судьи Саратовского областного суда от 25 января 2017 года Брагеру Е.Д. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе поданной Брагером Е.Д. ставится вопрос о её передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2017 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2017 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.
В соответствии со статьёй 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
При рассмотрении дела такого характера существенные нарушения норм процессуального права допущены судом апелляционной инстанции.
Отменяя решения суда первой инстанции и прекращая производство по делу, суд апелляционной инстанции исходил из того, что, поскольку утверждённый в установленном порядке проект территории СНТ «Маяк-2» не включал в себя спорный земельный участок и на представленных Брагером Е.Д. и административным ответчиком проектах территории границы земельного участка СНТ «Маяк-2» имеют различные конфигурацию и площадь, то невозможно достоверно определить, находится ли спорный
земельный участок в фактических границах СНТ «Маяк-2». На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что в вышеназванном деле имеется спор о праве на земельный участок, связанный с определением границ и подлежащий рассмотрению в порядке гражданского, а не административного судопроизводства.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с указанными выводами суда апелляционной инстанции согласиться не может по следующим основаниям.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного
лица, государственного или муниципального служащего, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу пункта 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных
правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Согласно пункту 1 статьи 11.10 ЗК РФ схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.
Пунктом 2 статьи 11.10 ЗК РФ установлено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учётом утверждённых документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершённого строительства.
Пунктами 3 и 4 статьи 11.10 ЗК РФ определено, что подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьёй 39.2 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящей статьей.
Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.
Согласно пункту 13 статьи 11.10 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения правоотношений между сторонами) схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, если иное не предусмотрено ЗК РФ.
Обращаясь в суд, Брагер Е.Д. оспаривал решение уполномоченного на распоряжение находящимися в муниципальной собственности земельными участками органа местного самоуправления об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка. Данных о том, что в настоящем деле имеется спор о границах земельного участка, в материалах дела не имеется.
Администрация Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области реализует в данном случае административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении заявителя.
Законодательством не предусмотрено иного вида судопроизводства для оспаривания таких решений органа местного самоуправления, кроме как в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
Таким образом, требования административного истца вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в порядке искового производства, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон, в связи с чем суд апелляционной инстанции не вправе был прекращать производство по делу.
Судебная коллегия полагает, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, в связи с чем обжалуемый судебный акт подлежит отмене, а дело направлению на новое апелляционное рассмотрение в Саратовский областной суд.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 22 сентября 2016 года отменить, дело направить в Саратовский областной суд на новое апелляционное рассмотрение.

Приказ Минфина РФ от 30 марта 2001 г. N 26н "Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету "Учет основных средств" ПБУ 6/01" (с изменениями и дополнениями) Приказ Минфина РФ от 30 марта 2001 г. N 26н"Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету "Учет основных средств" ПБУ 6/01" С изменениями и дополнениями […]

Как узнать и оплатить транспортный налог через госуслуги В интернете можно найти множество инструкций по оплате транспортного налога, но всегда встает вопрос доверия к таким сайтам и сервисам оплаты. Совсем другое дело, когда дело касается портала госуслуг. Люди уже привыкли пользоваться онлайн услугами и полностью […]

Таблица по подсчету стажа Вычисление возраста или стажа функцией РАЗНДАТ (DATEDIF). Для вычислений длительностей интервалов дат в Excel есть функция РАЗНДАТ, в английской версии - DATEDIF. Точнее говоря, найти описание этой функции и ее аргументов можно только в полной версии англоязычной справки, поскольку на самом […]

Приказ Минздрава России от 16.06.2016 N 370н "О внесении изменений в приложения N 1 и 2 к приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 марта 2014 г. N 125н "Об утверждении национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям" […]

Можно ли уволить мать-одиночку Актуально на: 12 октября 2016 г. В определенных ситуациях трудовой договор с работником может быть расторгнут по инициативе работодателя (ст. 81 ТК РФ). Однако некоторые категории работников защищены законом от увольнения. Давайте посмотрим, можно ли уволить мать-одиночку? Могут ли […]

Выплаты по приказу 1010 гп вс рф в 2017 году за 1 квартал Александр, 24 апреля 2015 года было озвучено решение о 1 квартале принятое мо рф 20 апреля 2015, а 8 апреля 2016 г было озвучено решение 1 квартал принятое мо рф 25марта 2016 года. Конечно, люди получающие по 8000 10000 рублей в месяц очень рассчитывают на это […]

Существо публичного полномочия

Предметом административно-правовой науки являются проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ. Конституцией РФ установлены публичные полномочия, отнесенные:

• а) к ведению Российской Федерации, т.е. федеральные полномочия (ст. 71 Конституции РФ). Реализация федеральных полномочий осуществляется федеральными законами (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ);
• б) к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Предметы совместного ведения включают в себя две группы полномочий – полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации и к ведению субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), применительно к которым установлены единые правила правовой регламентации. Реализация полномочий осуществляется в соответствии с федеральным законом, определяющим унифицированный порядок правового регулирования, согласно которому субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ);
• в) к исключительному ведению субъектов РФ. В отличие от полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения и указанных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, полномочия, отнесенные к исключительному ведению республик (государств) в составе России, устанавливаются их конституциями, а применительно к краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам – их уставами. В целях реализации таких полномочий в случаях, предусмотренных конституциями (уставами) субъекта РФ, соответствующим исполнительно-распорядительным органом принимается закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ);
• г) к ведению муниципальных образований. Полномочия, отнесенные к исключительному ведению муниципальных образований, устанавливаются их уставами. Унифицированный порядок правового регулирования применительно к таким полномочиям устанавливается федеральным законом, а в соответствующих случаях также и законом субъекта РФ (ст. 12, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Таким образом, применительно к каждой из перечисленных групп публичных полномочий установлен специальный порядок правовой регламентации, в соответствии с которым принимается соответствующий закон, ведомственный нормативный правовой акт или иной подзаконный акт. Государственное право рассматривает лишь политико-правовые основы указанных категорий. В частности, оно не изучает методы реализации конституционных норм о разграничении компетенции. Одним из таких методов являются договорные отношения федеральных министерств и ведомств, их территориальных органов с органами исполнительной и законодательной власти субъектов РФ.

Объектом исследования науки государственного права являются организация деятельности законодательной власти, процедура выборов и принципы функционирования представительных органов на федеральном уровне и в субъектах РФ. Однако реализация полномочий, отнесенных Конституцией РФ к ведению обеих палат парламента (ст. 102 и 103) затрагивает сферу административного регулирования.

Соотношение административного и гражданского законодательства. Публичные имущественные отношения, административные процедуры их возникновения, изменения и прекращения

Имущественные отношения регламентируются не только гражданским, но и административным и иным публичным законодательством. Возникновение, изменение или прекращение имущественных отношений, обусловленных субординационной подчиненностью их участников, регламентируется административным и иным публичным законодательством, нормы гражданского законодательства в этой сфере имущественных отношений не применяются (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Правомочия владения, пользования и распоряжения публичным имуществом регулируются административным законодательством, а возникающие в этой сфере имущественные отношения относятся к публичным имущественным отношениям. Обязательным участником таких отношений являются органы исполнительной власти, иные публичные органы или уполномоченные ими должностные лица.

Возникновение, изменение и прекращение публичных имущественных отношений обусловлено фискальными и иными общегосударственными потребностями. Такие отношения могут возникать по инициативе публичного органа; в иных случаях их возникновение опосредовано исполнением имущественных обязанностей граждан и субъектов предпринимательства, установленных федеральным законом.

Публичные имущественные отношения возникают:

• в сфере ценового регулирования. Федеральные органы исполнительной власти устанавливают предельные размеры цен (тарифов) за выполнение работ, оказание услуг, либо в соответствии с их решением работы, услуги предоставляются бесплатно (отдельные виды образовательных, медицинских и информационных услуг). Осуществление указанных публичных правомочий непосредственно сказывается на имущественном статусе субъекта предпринимательства, выполняющего работы или предоставляющего услуги в соответствии с установленными государством ценами (тарифами);
• при осуществлении публичным органом имущественных правомочий, например правомочия собственника объектов недвижимости, находящихся в ведении публичной коммерческой организации (федеральные (муниципальные) унитарные предприятия) либо публичного некоммерческого учреждения (лечебного, образовательного и иного учреждения). Правомочия по управлению федеральной недвижимостью и движимым имуществом входят в компетенцию федеральных агентств, а в некоторых случаях – федеральных министерств и федеральных служб, подчиненных Президенту РФ (в частности, такие полномочия отнесены к ведению МИДа, Минобороны, МЧС, ФСБ и др.). Публичный орган непосредственно осуществляет имущественные правомочия либо назначает должностных лиц, уполномоченных распоряжаться государственным имуществом ;
• при установлении дополнительных имущественных обязанностей граждан и субъектов предпринимательства (например, фискальных обязанностей), при реквизиции имущества, установлении сервитута, изъятии негосударственной недвижимости в целях обеспечения публичных потребностей. В этих целях создаются специальные публичные органы, контролирующие исполнение указанных обязанностей (например, ФСФМ проверяет исполнение коммерческими организациями обязанностей, обусловленных проведением внутреннего контроля). Установление дополнительных имущественных обязанностей означает ограничение прав лица, применительно к которому обязанности предусмотрены. Подобные ограничения могут быть введены исключительно федеральным законом ;
• в сфере правоохранительной деятельности. Федеральные органы исполнительной власти и иные публичные органы (их должностные лица) применяют имущественные санкции к нарушителям (административные наказания, например, в виде конфискации) либо меры пресечения к лицам, подозреваемым в совершении правонарушения (например, временный запрет деятельности). Наряду с вышеуказанными административными санкциями федеральные службы и другие публичные органы применяют публичные санкции в виде приостановления деятельности лицензии. Публичные санкции влекут за собой временное прекращение имущественного правомочия (при применении санкций в виде лишения специального права), либо вследствие их применения право пользования вещью прекращается полностью (при конфискации вещи).

Тот же публичный орган или уполномоченное должностное лицо, в соответствии с решением которого было установлено имущественное правомочие публичного органа или публичной организации, принимает акт о его изменении, приостановлении или прекращении. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности устанавливается имущество, которое не может находиться в собственности общественного объединения.

Публично-властные полномочия

Данный признак является самым важным из всех, поскольку он вытекает из самого критерия деления юридических лиц на частные и публичные - для чьих интересов создается юридическое лицо. Как уже было отмечено, ЮЛПП создается в публичных, общественных интересах, для реализации которых ЮЛПП наделяется государственно-властными полномочиями. Такие полномочия могут иметь нормоустанавливающий, распорядительный или иной характер, но в целом это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер, т.е. решения ЮЛПП, принимаемые им по своему усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц.

В литературе предлагается различать публичные функции (осуществление деятельности в интересах всего общества) и публично-властные полномочия (принятие решений нормативного и организационно-распорядительного характера), поскольку выполнение публичных функций можно осуществить в рамках уже существующих форм (например, в форме некоммерческих организаций), не прибегая тем самым к конструкции ЮЛПП сверх надобности. Поэтому представляется правильным в качестве основного признака ЮЛПП указывать на деление публично-властными полномочиями, в том числе регулятивного и надзорного характера, а осуществление деятельности в интересах всего общества будет являться производным по отношению к нему. Специфика деятельности ЮЛПП проявляется также в том, что в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, оно вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом.

Осуществление публично-властных полномочий приводит к проблеме отграничения ЮЛПП от юридических лиц частного права, наделенных публично- правовыми полномочиями и публично-правовых образований. Различие между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами публичного права может состоять в том, что по отношению к первым вторые выступают в качестве производных субъектов. Публичный субъект может создать юридическое лицо публичного права, в то время как последнее стать учредителем публичного субъекта не может. Сложнее ситуация обстоит с юридическими лицами частного права, наделенными публичными полномочиями в форме частно-государственного партнерства, аутсорсинга, выполнения социальных заказов и т.д. Тем не менее, их также можно отличить от ЮЛПП по таким чертам, как отсутствие специального

порядка учреждения, отсутствие связанности гражданско-правового статуса с публичным предназначением, это подтверждается тем, что наделение юридического лица частного права публичными полномочиями не влияет на объем гражданской правосубъектности, которая определяется учредительными документами, а не публично-правовым актом, и тем, что утрата полученных публичных функций не приводит к ликвидации юридического лица частного права.

Наделение публично-властными полномочиями обусловливает и сферы отношений, в рамках которых ЮЛПП функционируют. Представляется разумной и обоснованной точка зрения, что ЮЛПП должны использоваться в сферах, где целесообразно осуществление публичных функций на децентрализованной основе (т. е. вне систем органов государственной власти и местного самоуправления), а также там, где необходимо создание одного «активного центра», осуществляющего на эксклюзивной основе определенные публичные функции, которые невозможно или неэффективно осуществлять на конкурентной основе.

Из признака наличия публично-властных полномочий и связи с органами власти (механизмы взаимодействия будут показаны в §1.3) также следует другая отличительная черта ЮЛПП - особый порядок создания, который по своей сути является распорядительным, осуществляется «сверху» путем принятия нормативного акта, в котором закрепляется статус создаваемого ЮЛПП. Процедура создания также имеет особенности, связанные с публичной сущностью ЮЛПП - не требуется государственная регистрация, получение лицензии и т. д.

Помимо прочего, осуществление властных полномочий предполагает издание обязывающих актов, следовательно, можно говорить о наличии у ЮЛПП нормоустанавливающих полномочий, что иногда даже выделяется как отдельный признак ЮЛПП.

Иногда в качестве признака, отличающего ЮЛПП от ЮЛЧП, указывается критерий «прикосновенности к публичной власти» (Чиркин В. Е.) или же «интегрированности в систему публичного управления» (Ястребов О.А.). Однако такие неопределенные формулировки ведут к чрезвычайному расширению категории ЮЛПП, поэтому основным отличительным признаком стоит считать именно наличие публично-властных полномочий, т.к. остальные характерные черты, такие как особый порядок создания/ликвидации, полномочия по изданию нормативных, осуществление деятельности с целью реализации публичных интересов, логически следуют из него.