Под правовым статусом понимают права, обязанности, гарантии и ответственность.
Самое важное право органа МСУ, следующее из того, что он является институтом власти - это право принимать обязательные для исполнения всеми физическими и юридическими лицами на территории МО решения и нормативные правовые акты, таким образом, все физические и юридические лица обязаны исполнять решения и акты органов МСУ на территории МО. Если не будут исполнять - наступит ответственность, определенная законодательством (административная, дисциплинарная).
Следующая группа прав связана с тем, что основная обязанность органов МСУ - предоставлять услуги, которые удовлетворяют коллективные потребности населения МО, т.е. решать вопросы местного значения, определенные предметами ведения . Л. А. Велихов перечисляет права, которыми должны обладать органы МСУ, для того чтобы реально осуществлять хозяйственную деятельность и решать местные вопросы:
Федеральный закон № 131-ФЗ, а также ГК РФ наделяют органы МСУ данными правами, за исключением права установления местных налогов, которые устанавливаются НК РФ. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы МСУ, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, а представительный орган МО и местная администрация как юридические лица действуют в соответствии с ГК РФ применительно к учреждениям.
От имени МО приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица МСУ в соответствии с уставом МО.
Органы МСУ обладают правами на представление и защиту своих интересов:
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы и должностные лица МСУ несут ответственность перед населением МО, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами МО.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед государством наступает на основании решения суда в случае нарушения ими законодательства РФ, устава МО, а также в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий.
Ответственность представительного органа МО перед государством наступает только после решения суда.
В случае если судом установлено, что представительным органом МО принят нормативный правовой акт, противоречащий законодательству, уставу МО, а представительный орган МО в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял мер по его исполнению, глава субъекта РФ (глава региона) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в региональный законодательный орган государственной власти проект регионального закона о роспуске представительного органа МСУ.
Полномочия представительного органа МСУ прекращаются со дня вступления в силу такого закона.
В случае если судом установлено, что избранный либо вновь избранный в правомочном составе представительный орган МО в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, глава региона в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в региональный законодательный орган государственной власти проект регионального закона о роспуске представительного органа МСУ данного МО. Данное решение может быть обжаловано в суде.
Возможность роспуска совета МО, как мера ответственности перед государством, существует не только в России: во Франции таким правом обладает президент, в Мексике - региональные власти.
Мера ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством за осуществление отдельных государственных полномочий определяется материальными и финансовыми средствами, переданными на такие цели органам МСУ. Данные вопросы регулируются федеральными и региональными законами.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими лицами состоит в нарушении этими органами прав и интересов данных лиц и наступает в порядке, установленном федеральными законами.
Конституционный статус местного самоуправления отражен и в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно его статье 1 местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашей страны.
Местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно функционирует и развивается на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, конституционных установлений, положений федерального законодательства, законов субъектов Федерации, принимаемых в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ - управление делами главным образом местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими государственными органами и подотчетными последним
В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопросу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это - «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций
конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление - одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление - один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осуществляться как в формах непосредственной демократии (референдум, выборы и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются спеифической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133)
Как публичное образование муниципальное образование призвано решать властные вопросы сообщества, вопросы его самоуправления как хозяйствующая (в определенной мере) единица. Оно призвано обеспечивать решение некоторых повседневных проблем жизнедеятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, содержание и ремонт дорог местного значения, транспортное обслуживание населения и т.д.). В единстве двух этих начал муниципальное образование призвано обеспечивать жизнедеятельность местного сообщества. Муниципальное образование по своей природе должно заниматься хозяйственными вопросами. Местное самоуправление рассматривается как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изм. от 21.07.2014 г.) // Российская газета № 237, 25. 12. 1993. Это положение в комплексе с ч. 2 ст. 3 Конституции о реализации народовластия через органы местного самоуправления предопределяет одновременное наличие признаков публично-правового института публичной власти и хозяйствующего субъекта. Как отмечает Н.С. Тимофеев, определяя организационно-правовой статус муниципального образования, ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическим лицом, но лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях, при этом выводя «особых субъектов» - Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования из общего ряда субъектов. Природа муниципальных образований, органов местного самоуправления носит двойственный характер - и властных публичных институтов, и хозяйствующих субъектов. Тимофеев, Н. С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов / Н.С. Тимофеев // Законность. - 2012.
От имени муниципального образования хозяйственную деятельность осуществляют органы лестного самоуправления. Последние признаны субъектами гражданского права (ст. 125 ГК РФ) могут выступать в качестве таковых при владели и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при использовании средств, выделенных им по смете или полученных по иным основаниям, с учетом ограничений, установленных законом и обусловленных правовой природой этих органов. В этих отношениях органы местного самоуправления юридически равны с иными субъектами. Как верно указывает Э.В. Берг, «муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств (в частности, бюджетных). В отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами». Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования / Е. В. Белоусова // Государство и право. - 2013. - № 2. - С - 32 - 38. Вместе с тем основа концепции участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 №51-ФЗ // СЗ РФ 1994, № 32, ст. 3301. сводится к тому, что органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте от имени муниципальных образований.
Иногда допускается смешение понятий муниципального образования и органов местного самоуправления как субъектов гражданских правоотношений, что является необоснованным как с точки зрения нормативно-правового регулирования, так и доктринального подхода к этому вопросу, так как органы местного самоуправления являются одним из признаков и необходимых атрибутов муниципального образования. По мнению Ю.В. Кондрашова, о муниципальных образованиях как о юридических лицах можно говорить только в самом общем смысле как о субъектах права, не являющихся лицами физическими, но не как о юридических лицах - организациях в цивилистическом смысле этого слова. Кондрашов Ю. В. Статус органов местного самоуправ. при участии в гражданских правоотношениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ю. В. Кондрашов - Тюмень, 2014. - 26 с. Анализируя статус муниципальных образований и их органов в качестве субъектов гражданского права, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие глубже понять особенности их деятельности. Во-первых, в гражданско-правовых отношениях, регулируемых п. 2 ст. 125 ГК РФ, в качестве их субъектов выступают муниципальные образования. Органы местного самоуправления являются при этом лишь их представителями, так же как и в гражданско-правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и их органов государственной власти - с другой. Имущество муниципального образования является собственностью самого муниципального образования, а органы местного самоуправления лишь осуществляют правомочия собственника от его имени. Во-вторых, орган местного самоуправления реализует права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования, т.е. выступает как орган того же субъекта гражданско-правовых отношений. В-третьих, как указывает А.И. Коваленко, «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска - требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения». Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.И. Коваленко. - М., 2011. С. 89. Однако следует уточнить, что органы местного самоуправления в данном случае предъявляют иск как представители других субъектов гражданского права - муниципальных образований (собственников имущества). И наконец, как отмечают представители цивилистики, по общему правилу юридическое лицо может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом или учредительными документами целям его деятельности, и, соответственно, может нести лишь связанные с этой целью обязанности. Участие юридических лиц в гражданских правоотношениях имеет определенные пределы. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под редакцией Ю. А. Дмитриева - М.: МЦУПЛ, 2009. - 24-25 с. Таким образом, обоснованно говорить о наличии у органов местного самоуправления собственной гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности муниципальных образований.
В постсоветский период изменилась роль муниципальных образований в экономических и иных имущественных правоотношениях, что обусловлено отходом от концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, провозглашением в Конституции РФ многообразия форм собственности, свободы экономической деятельности и равенства ее участников. Муниципальные образования признаны субъектами имущественных отношений наряду с иными юридическими лицами. Параллельно с этим законодательно закреплено признание органов местного самоуправления юридическими лицами. Такое законодательное регулирование не случайно и обусловлено реально существующей и объективно сложившейся ситуацией, когда органы местного самоуправления в действительности выступают в гражданских правоотношениях от своего имени в качестве юридических лиц. Муниципальные образования, будучи по своей природе «бестелесными субъектами», не способны собственными действиями участвовать в гражданских правоотношениях. В соответствии с принятой действующим законодательством концепцией муниципальные образования осуществляют гражданские права и несут обязанности в лице органов местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (п.1 ст. 130).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельные и под свою ответственность решения населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления, вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч.2. ст. 1, ФЗ).
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и(или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2 ФЗ). Субъектами административно-правовых отношений они становятся с момента государственной регистрации их устава.
В качестве субъектов административного права они выступают, прежде всего, в системе взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, полномочия которых в области местного самоуправления определены Федеральным законом.
При этом органы местного самоуправления могут выступать как объектами государственного управления, так и его субъектами. Например, в соответствии со ст. 5 ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности Федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Федеральные органы государственной власти могут осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными конституционными законами.
Аналогичные полномочия в области местного самоуправления Федеральный закон представляет органам государственной власти субъектов РФ по предметам их ведения. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц они могут осуществлять также по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. 1 ст.6 ФЗ).
Федеральный закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Эти полномочия устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам местного значения.
При этом федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
В случае выявления нарушения требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений обязательные для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке (ст. 20, 21 ФЗ).
В каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1966 г. №7 – ФЗ. «О некоммерческих организациях», применяемый к ассоциациям (п. 1 ст. 66 ФЗ).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, в том числе административную, перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 ФЗ).
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Такие же акты могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение их граждане, руководители организации, должностные лица органов государственной власти и должностные лица местного самоуправления несут юридическую ответственность (ст. 7 ФЗ), очевидно в том числе административную.
Статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющие административно-правовой статус органов местного самоуправления, вступает в силу с 1 января 2006 г.
Однако в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Кроме того, органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка (ч. 1 ст. 132), организационной и правовой основой которого является административное право.
Нормативные акты и литература
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» (с изм. и доп., внесенными ФЗ от 31 декабря 1997 г./УСЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1.
Ст. 1). и ФКЗ о внесении изменений в федеральный конституционный закон,О правительстве Российской Федерации от 19.06.04 №4- ФКЗ,
ФЗ от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (СЗ РФ. 1999 г. № 26. Ст. 3176; 2002. №21. Ст. 1915).
ФЗ от 6 октября 1996 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с изм. и доп. //СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст.3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 30. Ст. 3024).
Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (утв.. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849//СЗ РФ. 2000. № 20. Ст.2112; № 26, Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2000. №6. Ст. 551).
Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».Р г от 11.03.04.
Указ Президента РФ от 20 мая 2004, №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Р Г от 22.05.04.
9.Регламент Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. Р г от 8.06.04.
10.Положение об Аппарате Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 Р г от 8.06.04.
11.Постановление Правительства РФ «Об образовании Президиума Правительства РФ» от 1 октября 1998 г. № 1145//СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5021.
12.Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. №207. //СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1307).
13.Устав города Москвы (утв. Законом города Москвы от 13 июля 2001 г. №32//газета «Тверская, 13». 2001 г. 15-21 августа).
14. ФЗ от 5 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
15.ФЗ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» (СЗ РФ. 1998: № 2. Ст. 224; 2002. № 16. Ст. 1499).
16.Учебники и учебные пособия по административному праву.
17.Комментарий к Конституции РФ (под ред. проф. В.В.Лазарева). М., 2001.
18.Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998.
19.Комментарий к ФКЗ «О Правительстве РФ» (под ред. Л.А. Окунькова).М., 1999.
20.Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
21.Фролов Г. И, Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000.
В последнее время в Российской Федерации осуществляются масштабные преобразования системы управления государством: проводятся административная и муниципальная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения, укрепляется вертикаль государственной власти. Одной из основ российской государственности должно стать реальное местное самоуправление, базирующееся на учете жизненно важных интересов населения и их активном участии в управлении.
Как указывается в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное и приближенное к гражданам управление.
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление - это совокупность организационных форм в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет решать вопросы непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014) вносит серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления, которые касаются как самой структуры таких органов, так и способов наделения их полномочиями, порядка их формирования.
Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2
ст. 130 Конституции РФ, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке, причем их формирование должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция РФ не называет. Такое право Основной Закон предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.
Нормы Конституции РФ о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы, а это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных вышеуказанным Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Таким образом, данный Закон устранил существенный пробел относительно исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования. Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.
Правовой способ включает в себя процесс подготовки и принятия решений, организационный - предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.
На органы местного самоуправления возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Причем функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов. Конституция РФ (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления: они не входят в систему органов государственной власти.
В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами правоотношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах, оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.
Структуру органов местного самоуправления составляют отдельные органы местного самоуправления - представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.
В свою очередь исполнительно-распорядительные органы подразделяются на органы обшей компетенции (администрации, мэрии и т.д.) и органы специальной компетенции (отделы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммунально-бытового обслуживания, жилищного хозяйства и др.). Последние реализуют отраслевые функции, т.е. занимаются специальной работой по направлениям, входящим в задачи местного значения.
Конституция РФ не устанавливает какой-либо структуры органов местного самоуправления, указывая лишь, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.
Конституция РФ устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Но это конституционное положение до 2003 г. не было развито и уточнено ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решил данную проблему. В структуру органов местного самоуправления целесообразно включать также органы территориального общественного самоуправления, которые формируются населением для решения задач местного значения. К ним относятся советы, комитеты и другие органы территориального общественного самоуправления. Данный Закон определил, что в структуру органов муниципального образования должны входить контрольный орган муниципального образования, а возможно, и избирательная комиссия муниципального образования.
Цель образования контрольного органа муниципального образования состоит в осуществлении профессионального контроля за исполнением местного бюджета: предварительного, текущего, итогового. Помимо контроля за исполнением бюджета контрольный орган вправе наблюдать за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Таким образом, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормы Конституции РФ о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы, т.е. данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Как отмечалось, в соответствии с Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом не допускается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
Административно-правовой статус органов местного самоуправления регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами (основными законами) субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Так, к вопросам местного самоуправления на основании устава городского округа могут относиться:
Также органы местного самоуправления имеют право на:
Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъекта Федерации, только за счет собственных доходов бюджета (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджету города субвенций из соответствующих бюджетов. В случае если выделенных материальных и финансовых средств недостаточно для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства на осуществление переданных им отдельных государственных полномочий.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:
Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.
Таким образом, органы местного самоуправления:
Общие принципы и гарантии местного самоуправления не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.
Следовательно, рассматривая правовой статус органов местного самоуправления и их компетенции, следует исходить из общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то само собой исключается всякое творчество на местах, и в конце концов власть сводится к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.
Исходя из цели существования местного самоуправления можно сформулировать общественные задачи этого социального института:
Соответственно можно сформулировать вопросы местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления.
Конституция РФ подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в п. 1 ст. 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция РФ, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения. Таким образом, можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.
Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом, и тем более не может быть отменено ни в административном, ни в судебном порядке.
Федеральное законодательство содержит перечень вопросов местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:
Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:
Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, надо иметь в виду ряд положений:
Подводя итог рассмотрению вопросов общей правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления, отметим, что правовое положение органов местного самоуправления, как и государственных органов, определяется:
Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Такие стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).
Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно
(путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).
Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления об их функциональном назначении.
По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации. Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.
По способу принятия решений органы местного самоуправления могут быть коллегиальными и единоличными.
Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы.
Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.
В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:
Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально приближенными к населению муниципального образования, готовыми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.
Принцип разделения властей , закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма сдержек и противовесов, предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).
Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного самоуправления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.
Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Принцип властного характера деятельности органов местного самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 указанного Закона о том, что:
Структура органов местного самоуправления в соответствии со ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления - это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.
Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.