В принципах государственной службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной службой к государственной службе и государственным служащим. В них реализуются представления законодателя о правовом, социальном, федеративном, демократическом характере Российского государства. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы, а государственные служащие, в свою очередь, обязаны руководствоваться ими в своей работе.
Принципы государственной службы регулируют следующий круг правоотношений: между государственным служащим и государством, между государственным служащим и гражданами, между лицами, органами и организациями государственной службы разных уровней и видов.
Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в Конституции РФ и ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Таким образом, принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве о государственной службе.
К конституционным принципам государственной службы относятся:
Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов. Федерализм применительно к государственной службе имеет несколько аспектов: нормативный, организационный, функциональный, финансовый.
Нормативный аспект - конституционное и законодательное разграничение компетенции в области государственной службы между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Организационный аспект - соблюдение принципа федерализма при построении государственной службы, разделение государственной службы на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.
Функциональный аспект самостоятельность каждого уровня федеративной системы при решении кадровых вопросов и других вопросов функционирования государственной службы.
Финансовый аспект - соблюдение принципа федерализма при ресурсном обеспечении государственной службы за счет бюджета соответствующего уровня (федерального или регионального).
Принцип законности означает необходимость соответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы. Все коллизии и противоречия разрешаются в пользу Конституции РФ и федерального закона.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина означает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. При функционировании института государственной службы права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и область применения законов. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе означает, что каждый гражданин РФ должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.
Организационно-функциональные принципы государственной службы включают следующие принципы:
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.
Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы . Взаимосвязь этих двух видов публичной службы обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы, единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы, единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы, соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих, соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю означает объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функционированием государственной службы. Данный принцип немыслим без гарантий защиты граждан, критикующих деятельность государственных служащих, и без обеспечения средствам массовой информации возможностей для освещения вопросов организации и функционирования государственной службы.
Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предполагает:
профессионализм государственных служащих, т.е. исполнение ими своей должности в качестве основного занятия;
Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность . Государственные служащие находятся под защитой государства. Защита государственных служащих гарантируется от неправомерного вмешательства как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физических и юридических лиц. В развитие этого принципа законодательство предусматривает право обжалования неправомерных действий, механизм разрешения индивидуальных служебных споров, право государственных служащих на создание профсоюзов, а также внепартийность государственной службы и отделение религиозных объединений от государства.
В научных источниках называется и ряд других принципов, таких как: служение государству и обществу, субординация и единоначалие,
стабильность и обновление кадров государственной службы, эффективность государственной службы и др. Однако, не будучи зафиксированными в тексте законов, они не имеют статуса принципов правового регулирования отношений государственной службы, а являются элементами научного правосознания либо принципами морали.
Понятия, принципы и виды государственной службы
Легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Говоря о понятии «государственный служащий», мы отмечаем, что это лицо, занимающее должность в какой-либо государственной организации, и за вознаграждение выполняющее определенную работу непроизводственного характера, связанную с осуществлением государственных функций. К принципам государственной службы можно отнести:
а) равное право граждан РК на государственную службу и ее прохождение;
б) ответственность государственных служащих;
в) действие государственных служащих на основе соблюдения законности и в рамках законоустановленных полномочий;
г) выполнение обязанностей государственной службы как трудовой деятельности;
д) расстановка (подбор) кадров государственных служащих по деловым, моральным качествам.
Право граждан на доступ к государственной службе закреплено в Конституции РК. Анализируя виды государственной службы, мы выделяем, что это широкое понятие, оно охватывает большое количество должностей:
1. Не все государственные служащие выполняют функции, связанные с государственным управлением и руководством (учителя, врачи и т.д.).
2. В зависимости от положения организации, в которой работает государственный служащий:
а) служащие государственных организаций, учреждений, предприятий;
б) служащие государственного аппарата.
3. По характеру труда (т.е. по старшинству должности).
4. По юридическим свойствам должностей (по характеру служебных полномочий).
Внутренняя структура государственного органа представляет собой систему различных по своему характеру, значению и уровню должностей, включённых в утверждённый штат должностей. Государственные должности - это учреждённая в установленном порядке государственная организация (путём принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объём полномочий занимающего её лица и содержится за счёт финансовых средств государственного бюджета (сюда включается заработная плата служащего, занимающего данную должность её техническое обеспечение, установленные льготы и привилегии и пр.).
Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации. Назначение государственным, органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей - с другой.
Государственная должность - структурная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и должностных обязанностей».
Закон установил следующую классификацию государственных должностей.
В состав должностей государственных служащих входят политические и административные должности государственных служащих.
К политическим должностям относятся должности, занимаемые политическими государственными служащими:
1) назначаемыми Президентом Республики Казахстан, их заместители;
2) назначаемыми и избираемыми палатами Парламента Республики Казахстан и Председателями палат Парламента, их заместители;
3) являющимися представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;
4) возглавляющими (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, их заместители.
5) Для административных государственных служащих устанавливаются категории. Категории должностей и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Президентом республики по представлению уполномоченного органа.
Для политических государственных служащих категории должностей не устанавливаются.
Главный специалист Катон-Карагайского районного суда ВКО Ережепова Д.Б.
Государственная власть реализуется через ее институты, которые состоят из отдельных личностей, являющихся служащими этого образования. Для того чтобы вся система действовала слаженно, были придуманы и прописаны в законе положения, нормализующие их деятельность. Они получили название «принципы государственной службы». Давайте их разберем. «Об основах государственной службы РФ» - закон, который содержит эти нормы. Если внимательно разобрать все двенадцать пунктов статьи 5 этого акта, то можно прийти к выводу, что их можно подразделить на три общих группы. О каждой поговорим отдельно.
Принципы государственной службы, изложенные в законе, имеют одну цель - обеспечить эффективность ее деятельности. То есть все решения и действия должны быть согласованы между собой. С этой целью прописывается верховенство закона. То есть все нормативные акты делятся на определенные категории. Первичным для каждого работника государства является Основной закон. Затем идут федеральные, и только потом - иные. То есть на территории любого административного образования Конституция признается первичной, главенствующей. Иные акты согласуются с ее положениями, а также федеральными законами. Такое положение обязательно для всех, чьей профессией является государственная служба. Понятие, принципы, виды их деятельности прописаны в специальном правовом акте, который тоже должен строго исполняться.
К общим принципам организации и реализации власти относится не только законность. Демократизм составляет еще один большой блок положений, включенных в принципы государственной службы. Он говорит, что вся власть поставлена на служение народу. То есть для государственных служащих интересы граждан должны быть приоритетными. Получается, что человек, «получивший власть» в связи с выполнением профессиональных обязанностей, работает «для народа». Он должен забыть о своих интересах, заботиться о «чужих», не личностных. Если происходит определенный конфликт между общим и частным, госслужащий не может выбрать «свое». Его основная цель и задача - открыто (гласно) соблюдать интересы общества и каждого гражданина. В этом состоит демократизм, заложенный в принципы государственной службы.
Еще один серьезный блок касается личностных качеств людей, пришедших на службу государству. Он подразумевает как требования к личности, так и создание условий для соблюдения ее прав. Так, законодательно закреплено, что государственный служащий обязан иметь определенный уровень компетентности. Это означает как образование, так и определенный опыт, позволяющий принимать решения соответствующего уровня. Для определения этих требований принимаются подзаконные акты. Кроме того, законодательно закреплена ответственность за уровень и качество исполнения обязанностей. Еще одним немаловажным положением является политическая нейтральность. Госслужащий не имеет права принимать решения исходя из личных (политических, религиозных и так далее) убеждений.
Рассмотрев основные понятие и принципы государственной службы, можно сделать вывод: это очень серьезный и сложный вид деятельности. Ответственность этих людей порой превышает те бонусы, которые им предоставляет общество в виде зарплаты и другого.
Государственная служба основана на
принципах:
1) верховенства и федеральных
законов над иными нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями при
исполнении государственными служащими
должностных обязанностей и обеспечении их
прав;
2) приоритета прав и свобод
человека и гражданина, их
непосредственного действия: обязанности
государственных служащих признавать,
соблюдать и защищать права и свободы
человека и гражданина;
3) единства
системы государственной власти,
разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации;
4) разделения
законодательной, исполнительной и судебной
власти;
5) равного доступа граждан к
государственной службе в соответствии со
способностями и профессиональной
подготовкой;
6) обязательности для
государственных служащих решений, принятых
вышестоящими государственными органами и
руководителями в пределах их полномочий и в
соответствии с законодательством
Российской Федерации;
7) единства
основных требований, предъявляемых к
государственной службе;
8)
профессионализма и компетентности
государственных служащих;
9) гласности
в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных
служащих за подготавливаемые и принимаемые
решения, неисполнение либо ненадлежащее
исполнение своих должностных
обязанностей;
11) внепартийности
государственной службы; отделения
религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных
служащих в государственных органах.
Комментарий к статье 5
В ст. 5
Закона закрепляются основные принципы
государственной службы. Принцип -
центральное понятие, руководящая идея,
основание системы; он обобщает и
распространяет какое-либо положение на все
реалии той области, из которой
абстрагирован.
Комментируемый Закон
является базовым законом, регулирующим
отношения государственной службы. Его
нормы исходны для всех иных законов и
других нормативных актов, как федеральных,
так и субъектов РФ. Поэтому принципы,
закрепленные в данном Законе, выражают не
просто его содержание, раскрывают его
смысл, они образуют исходные начала
организации государственной службы в
Российской Федерации, учитываются
законодателем при принятии новых, отмене
или изменении действующих нормативно -
правовых актов о государственной службе.
Все федеральные органы и органы
государственной власти субъектов РФ
обязаны проводить в жизнь эти принципы.
Государственные служащие должны
руководствоваться ими в своей работе.
Закон устанавливает как правовые основы
организации государственной службы, так и
основы правового положения
государственных служащих. Поэтому в
принципах государственной службы находят
свое отражение, прежде всего, общие
принципы организации и деятельности
государства и его властных структур,
закрепленные в Конституции РФ (ст. ст. 2, 4, 10 и
др.) либо вытекающие из нее. Вместе с тем в
ст. 5 Закона сформулированы и специальные
принципы, присущие государственной
службе.
1) основывается на принципе
верховенства Конституции РФ и федеральных
законов над иными нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями и т.п.
Этот принцип является всеобщим, не имеет и
не может иметь каких-либо исключений для
кого бы то ни было. Обязанность всех органов
государственной власти, всех
государственных служащих соблюдать
Конституцию РФ и федеральные законы на
территории Российской Федерации является
необходимым условием функционирования
государства и реализации законности. Эта
обязанность возведена в ранг
конституционного принципа ч. 2 ст. 4
Конституции РФ.
Верховенство
Конституции РФ и федеральных законов на
всей территории страны не может быть
предметом договоренностей между
субъектами РФ, а равно между ними и
федеральными органами.
Установление
предварительных условий, каких бы то ни
было других прямых или косвенных
ограничений действия федеральных законов
не имеет юридической силы ввиду ущемления
суверенитета Российской Федерации.
Решения органов государственной власти и
их должностных лиц, противоречащие
Конституции РФ и предписаниям федеральных
законов, признаются недействительными с
момента их принятия.
Отказ или
уклонение от действий, предписанных
федеральными законами, влечет
установленную законом ответственность
государственных служащих.
Этот принцип
требует, чтобы организация всей
государственной службы осуществлялась на
основе и во исполнение Конституции РФ и
федеральных законов.
Исходя из
требования верховенства Конституции РФ,
каждый государственный служащий обязан
осуществлять свою государственную
должность в духе следующих конституционных
принципов: демократизм, законность,
равноправие и полноправие граждан,
гуманизм, государственное единство,
равноправие и самоопределение народов,
разделение властей, идеологическое
многообразие, многопартийность.
2) В
подп. 2 п. 1 комментируемой статьи
предусматривается, что государственная
служба основана на принципе приоритета
прав и свобод человека и гражданина.
И
это не случайно. Человек, его права и
свободы, их непосредственное действие
признаются Конституцией РФ (ст. ст. 2, 18)
высшей ценностью. Признание, соблюдение и
защита прав и свобод человека и гражданина -
обязанность государства и государственных
служащих. В конечном счете данный принцип
определяет главный смысл и содержание
деятельности государственных служащих. С
учетом этого при отборе кандидатов на
государственные должности особое внимание
должно уделяться их способности и
готовности учитывать в своей работе
интересы граждан. Серьезным нарушением
приоритета прав и свобод следует считать
случаи, когда сами государственные
служащие не соблюдают права человека,
защита которых является сущностью их
деятельности. Что касается членства в той
или иной партии или общественном
объединении, то сам по себе этот факт не
может рассматриваться как препятствие к
пребыванию на государственной службе.
Государственная служба должна вновь
обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за
последние годы. Однако эта цель не будет
достигнута, если просто "стричь газон", т.е.
увольнять старый аппарат и постоянно
набирать новый.
На данном этапе гораздо
важнее приблизить систему управления к
гражданам. Избавить людей от предубеждений
в отношении к ней сможет только тот
государственный служащий, который работает
в непосредственном контакте с гражданами и
активно противодействует попыткам
нарушения их прав и законных интересов.
3) Комментируемая статья указывает, что
государственная служба основывается на
принципе единства системы государственной
власти, разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и ее
субъектами. Этот принцип непосредственно
вытекает из федеративного устройства
страны, которое основывается на
государственной целостности, единстве
системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и
полномочий между органами власти
Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст.
5 Конституции РФ).
Федеральная служба
находится в ведении Российской Федерации, а
государственная служба субъектов
Федерации - в их совместном ведении
(Конституция РФ, п. "т" ст. 71, п. "л", "н" ч. 1 ст. 72).
В рамках этого разграничения объем
полномочий Российской Федерации должен
быть достаточным для организации
государственной службы как единого
организационно - правового института
власти. Реализация принципа единства
государственной службы объективно требует
единого правового регулирования основ
организации государственной службы и
правового положения государственных
служащих Российской Федерации. Именно эту
задачу и решает комментируемый Закон.
4)
В Конституции РФ (ст. 10) закреплен принцип
разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную. В
комментируемой статье (подп. 4) установлено,
что и государственная служба основана на
этом принципе. Соответственно
дифференцируется государственная служба в
органах представительной, исполнительной и
судебной властей. Неясным остается служба в
органах прокуратуры. Включение прокуратуры
в главу 7 Конституции РФ "Судебная власть" не
означает, что этот орган принадлежит к
судебной власти.
Государственная
служба организуется и осуществляется с
непременным учетом многообразия и
специфики сфер государственной
деятельности. С этой точки зрения к
государственной относится служба в
различных специализированных отраслях:
военная служба, служба в органах внутренних
дел, таможенных, налоговых органах,
налоговой полиции и др. Для регулирования
этих и подобных им видов службы характерно
то, что оно обычно является системным,
охватывающим службу в органах всех уровней
или отрасли (сферы) в целом.
5) Согласно
ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской
Федерации имеют равный доступ к
государственной службе. Исходя из данной
нормы, комментируемый Закон устанавливает,
что государственная служба основана на
принципе равного доступа граждан к
государственной службе в соответствии со
способностями и профессиональной
подготовкой. Из этого вытекает, что при
поступлении и прохождении государственной
службы запрещена всякая по
признакам пола, социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной
принадлежности.
В Законе ничего не
говорится о физических и моральных
качествах государственных служащих. Однако
совершенно ясно, что государственным
служащим может быть лишь гражданин,
способный по состоянию здоровья и своим
деловым качествам профессионально
обеспечивать выполнение функций,
возложенных на соответствующий
государственный орган. Что касается
условий доступа граждан к государственной
службе в соответствии с профессиональной
подготовкой, то это означает следующее:
претенденту необходимо иметь образование и
подготовку, соответствующие содержанию и
объему полномочий этой должности. При этом
принцип равнодоступности к
государственной службе реализуется
посредством участия граждан в конкурсе на
вакантные государственные должности
государственной службы (см. коммент. к ст.
22).
Правоограничения, предусмотренные в
Законе (ст. 11), не ослабляют действия
принципа равного доступа граждан к
государственной службе и не означают
исключений из него. Они естественно
вытекают из факта осуществления
государственными служащими властных
полномочий и специфики конкретных
служебных функций.
6) Комментируемая
статья Закона предусматривает
обязательность для государственных
служащих решений, принятых вышестоящими
государственными органами и
руководителями в пределах их полномочий и в
соответствии с законодательством
Российской Федерации. В данном положении
следует различать два аспекта. Во-первых,
речь идет об обязательности решений
вышестоящих в порядке подчиненности
государственных органов и должностных лиц,
принятых в пределах их компетенции.
Во-вторых, речь идет об обязательности
приказов, распоряжений и указаний
вышестоящих руководителей, отданных в
пределах их должностных полномочий.
Условием обязательности решений является
их соответствие законодательству.
7)
Согласно подп. 7 п. 1 Закона государственная
служба основывается на принципе единства
предъявляемых к ней основных требований.
Основные требования являются едиными и для
федеральной государственной службы, и для
государственной службы субъектов
Российской Федерации, и, соответственно,
для деятельности госслужащих.
Единство
государственной службы Российской
Федерации обеспечивается установленной в
Федеральном законе (глава V) системой
органов государственной службы и
определенными едиными задачами. Принцип
единства основных требований
осуществляется также посредством
системного урегулирования и согласования
статусов государственных должностей,
последовательности взаимосвязей и
процедур функционирования всех элементов
института государственной службы.
Например, в строгом соответствии с группами
государственных должностей установлены
квалификационные разряды (специальные
звания), в соответствии с которыми, в свою
очередь, к претендентам предъявляются
предусмотренные Законом квалификационные
требования и т.д. (см. коммент. к ст. ст. 6 и 7).
Принцип единства требований означает
также, что все государственные служащие
подчинены минимуму общих правил,
независимо от того, служат ли они
Российской Федерации или ее субъекту. Так,
глава III Закона именуется "Основы правового
положения государственного служащего", т.е.
определяет права и обязанности лиц,
находящихся как на федеральной, так и на
государственной службе субъекта РФ. В
Российской Федерации устанавливаются
единая классификация государственных
должностей, квалификационные разряды
государственных служащих, единые права и
обязанности (при различии служебных
полномочий), единый порядок прохождения
государственной службы и т.д.
Принцип
единства требований обеспечивает
независимость государственной службы от
структурных и иных перестроек в системе
органов власти.
8) Деятельность по
обеспечению исполнения полномочий
государственных органов (государственную
службу) следует считать
высококвалифицированной профессией,
имеющей значение для всего государства и
требующей особого мастерства,
приобретаемого и поддерживаемого в
результате систематического и
непрерывного образования. Вот почему в
Законе (подп. 8 ст. 5) указывается, что
государственная служба основана на
принципе профессионализма и
компетентности государственных служащих.
Этот принцип обязывает государственных
служащих владеть процедурой деятельности
органов государственной власти, знать свои
права и обязанности; активно и в полной мере
осуществлять функции и полномочия,
предусмотренные законодательством и
должностными положениями и инструкциями.
Закрепляя принцип профессионализма и
компетентности, Закон признает, что
положение государственных служащих в
значительной степени зависит от них самих,
и все они должны стремиться к достижению
максимально высокого уровня своей
деятельности.
9) Согласно подп. 9
комментируемой статьи государственная
служба основывается на принципе "гласности
в осуществлении государственной службы".
Таким образом, в Законе впервые в
нормативной форме закреплена обязанность
государственных служащих предоставлять
информацию. В соответствии с ч. 2 ст. 24
Конституции РФ органы государственной
власти и органы местного самоуправления, их
должностные лица обязаны обеспечить
каждому возможность ознакомления с
документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если
иное не предусмотрено законом. Вместе с тем
Федеральный закон (ст. 10) закрепляет и
определенные рамки этого принципа,
устанавливая, что государственный служащий
обязан хранить государственную и иную
охраняемую законом тайну и не разглашать
служебную информацию. Поэтому
государственная служба фактически
основывается на сочетании гласности и
служебной конфиденциальности. Добиться
сочетания этих противоречивых требований
нелегко: все будет зависеть от общего
прогресса на пути достижения большей
гласности и от того, в какой мере удастся
совместить операциональные нужды
государственной службы со стремлением
граждан к большей осведомленности.
10)
Государственная служба основывается также
на принципе ответственности ее служащих за
подготавливаемые и принимаемые решения,
неисполнение или ненадлежащее исполнение
своих должностных обязанностей (подп. 10 ст.
5). Действительность свидетельствует, что
причина многих недостатков в деятельности
органов власти - не только и не столько
пробелы и изъяны законов, сколько
некачественные решения либо неисполнение
государственным служащим должностных
обязанностей.
Подготовка или принятие
некачественного решения является частным
случаем ненадлежащего исполнения
должностных обязанностей; последнее
согласно Закону (ст. 14) образует состав
должностного проступка и влечет применение
дисциплинарных взысканий.
Однако
ущерб, причиненный неправомерными
решениями и действиями государственных
служащих, возмещается государственным
органом, в котором состоит служащий, на
основании решения суда или арбитражного
суда. Государственные служащие за ущерб,
причиненный при исполнении служебных
обязанностей, привлекаются в порядке,
предусмотренном трудовым
законодательством Российской Федерации
(см. коммент. к ст. 14).
Должностное лицо
отвечает не только за неисполнение или
ненадлежащее исполнение возложенных на
него обязанностей, но и за дачу подчиненным
указаний о совершении неправомерных
действий, а также непринятие мер по
обеспечению правовых норм, контроль за
соблюдением которых входит в их служебные
обязанности.
11) Закон объявляет
"политику вне государственной службы".
Государственная служба основана на
принципе внепартийности и отделения
религиозных объединений от государства
(подп. 11 комментируемой статьи). Этот
принцип имеет своей целью оградить
государственных служащих от влияния и
контроля со стороны политических партий
так, чтобы они могли эффективно работать
независимо от того, какая политическая
партия приходит к власти в результате
выборов. Кроме того, принцип внепартийности
защищает государственных служащих от
потери своих должностей по политическим
мотивам, в том случае если одна партия
встает на место другой у кормила власти.
Взаимоотношения между государственными
служащими и политическими партиями и
религиозными объединениями определяют
конституционные принципы свободы
убеждений (ст. 29 Конституции РФ) и свободы
совести (ст. 28 Конституции РФ). Из этого
вытекает, что государственные служащие
пользуются:
свободой совести, свободой
исповедовать любую религию или не
исповедовать никакой;
свободой
принадлежности к политическим партиям;
правом выдвигать свою кандидатуру на
выборах от любой политической партии.
Вместе с тем принцип внепартийности
государственной службы не допускает
создания организаций каких-либо
политических партий, общественных движений
и объединений, преследующих политические
цели.
Государственные служащие
независимы от политических партий,
движений и иных общественных объединений и
организаций. При исполнении служебных
обязанностей они не вправе
руководствоваться решениями каких-либо
партий, политических общественных движений
и иных общественных объединений,
преследующих политические цели. Им
запрещено официально или публично
демонстрировать свою приверженность или
принадлежность к указанным партиям или
движениям.
Применительно к лицам,
занимающим определенные должности, законом
может быть предусмотрено приостановление
или запрет членства в какой-либо партии,
политическом общественном движении или
ином общественном объединении,
преследующем политические цели, а также
запрет вести политическую пропаганду и
агитацию, участвовать в каких-либо
политических акциях.
Принцип отделения
религиозных объединений от государства
означает, что они не участвуют каким бы то
ни было образом в организации и
осуществлении государственной службы, не
оказывают какого-либо влияния на ее
деятельность.
Государственные
служащие не вправе каким-либо образом
вмешиваться в политическую, богослужебную
деятельность религиозных объединений,
связанную с удовлетворением религиозных
потребностей верующих.
В органах
государственной власти не могут
создаваться организации религиозных
объединений. В официальных документах не
должно быть указаний на вероисповедную
принадлежность государственных служащих.
В органах государственной власти не
могут отправляться религиозные обряды,
осуществляться религиозная или
атеистическая пропаганда,
распространяться предметы культа,
религиозная литература.
Государственные служащие не вправе
демонстрировать свою приверженность или
принадлежность к той или иной религии,
конфессии, церкви и вместе с тем должны
обеспечивать свободную деятельность всех
религиозных объединений.
12)
Государственная служба основывается на
принципе стабильности кадров (подп. 12
комментируемой статьи). Профессиональная
стабильность и устойчивость служебного
положения являются необходимыми как в
интересах государственного аппарата, так и
в интересах государственных служащих, и они
должны быть гарантированы даже в том
случае, когда полностью или частично
изменяется система государственных
органов и организация государственной
службы.
Государственным служащим
должны быть обеспечены достаточные
гарантии против произвольных действий,
затрагивающих их профессиональное
положение или карьеру. Их статус не может
зависеть от политической конъюнктуры,
конкретной личности политического
руководителя, частых и не всегда
обоснованных организационных перестроек.
Условиями стабильности кадров
государственных служащих являются:
искоренение ,
практики подбора кадров по принципу личной
преданности и партийности;
своевременное освобождение
государственных органов от лиц
некомпетентных или профессионально
непригодных;
создание надлежащих
условий для плодотворной деятельности;
усиление социальной и правовой
защищенности.
На решение этих вопросов
направлен комплекс правовых норм,
регулирующих основы организации
государственной службы (глава II), основы
правового положения государственных
служащих (глава III), порядок прохождения
государственной службы (глава IV) и
компетенцию органов управления
государственной службой (глава V).
Принципы государственной службы
План
1. Понятие «принципы гражданской службы
4. Принципы гражданской службы при ее взаимодействии с гражданским обществом.
5. Вспомогательные принципы государственной службы
В государственном управлении периодический ряд необходимых операций начинается со знаний о социальной проблеме, которую необходимо оценить, выработать для ее решения цель, затем норму, задачу и, наконец, сформулировать функции, посредством которых преодолевается эта проблема. Для такой деятельности обычно разрабатываются административные принципы.
Понятие «принципы гражданской службы»
Термином «принцип» (лат. principium) обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения. Принципы гражданской службы это основополагающие требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного аппаратного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы как административной власти.
По содержанию принципы гражданской службы представляют собой ориентиры, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами. Они обеспечивают интеграцию отдельных видов управленческой деятельности в различных органах системы государственного управления, взаимную их согласованность и общую направленность на реализацию намеченных целей. На основе этих принципов организуется сам реальный процесс административного управления, т. е. продуманная и обоснованная упорядоченность действий по осуществлению административных управленческих функций, выбору методов и приемов управленческого административного воздействия.
Принципы гражданской службы изложены в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Естественно, что по большей части принципы в этих двух федеральных законах совпадают, но есть и некоторые различия, в том числе и терминологические. Так, в первом законе они обозначены как «принципы государственной службы», тогда как во втором эти принципы названы «принципами гражданской службы». В целом последние принципы развивают и обогащают данный раздел государственного законодательства.
Принципы гражданской службы не являются застывшими догмами. С течением времени они совершенствуются и конкретизируются. Их эволюция обусловлена кардинальными изменениями в концепции государственного управления, которой придерживались в обществе в определенные моменты времени. Искусство управления не может опираться только на интуицию, талант руководителя. Оно основывается на солидной теоретической базе, накопленной за сотни лет административной аппаратной деятельности.
Современный законодатель не дает определения принципам гражданской службы, но перечисляет их в двух вышеозначенных федеральных законах. Правовое установление принципов гражданской службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность гражданских служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития служебного законодательства о гражданской службе.
Основное значение принципов гражданской службы заключается в том, что они определяют правовое содержание, практическую организацию и реальное функционирование гражданской службы. Эти принципы отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой гражданской службы, но и системы государственных органов, определяют характер сложных взаимоотношений внутри этой системы.
Принципы гражданской службы объективно отражают ее сущность и наиболее важные черты. Они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности гражданских служащих, закрепляют их в нормах, входящих в социально-правовой институт гражданской службы.
Обычно принципы гражданской службы формулируются законодателем, исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Формулировка и установление этих принципов зависят от избранной (действующей в стране) модели государственного управления, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования.
Публичное закрепление принципов гражданской службы происходит в различных законодательных и других нормативных правовых актах: в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Кроме того, принципы гражданской службы, установленные в рамочном Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» и Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ», являются основой, эталоном для всех других правовых норм, которые будут приняты в будущем.
В Законе «О системе государственной службы РФ» в гл. 1, ст. 3 сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы:
Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
Законность;
Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
Равный доступ граждан к государственной службе;
Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
Профессионализм и компетентность государственных служащих;
Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные связи государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.
При классификации принципов государственной службы целесообразно выделять три группы принципов: конституционные, организационные и вспомогательные. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в данном законодательном акте. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах 1 .
Из девяти принципов государственной службы к числу конституционных относятся первые четыре, а к числу организационных - последние пять принципов. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить эти принципы. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.
Помимо этих двух групп, в реальной жизни гражданские служащие руководствуются еще и вспомогательными принципами. По большей части они разбросаны в различных нормативных документах.
2. Конституционные принципы государственной службы
Изучение Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что государственная служба признается важнейшим институтом в деле формирования и развития нового российского государства. Конституционные принципы конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Но современный уровень регулирования этих вопросов страдает неполнотой и неопределенностью, т. е. действующая Конституция не устанавливает в полной мере и детально важнейшие сущностные положения о государственной службе. Однако она включает в себя множество конституционно-правовых установлений, в той или иной степени регламентирующих основы современной государственной службы в России. В названном Основном законе отражены только четыре таких конституционных установления.
Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Россия является федеративным государством. Поэтому государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому между государственными органами РФ и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий.
В Конституции РФ согласно ч. 3 ст. 11 это разграничение между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается, во-первых, Конституцией РФ, а во-вторых, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции РФ данное разграничение закреплено в ст. 71, где указано все то, что отнесено к ведению Российской Федерации; в ст. 72 определены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; в ст. 73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой власти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Следовательно, государственная служба организовывается и функционирует в соответствии с этими разграничениями. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны образовывать единую систему исполнительной власти в России. Но этого у нас до последнего времени не произошло. И тогда для реализации своей компетенции федеральные органы исполнительной власти создали свои территориальные органы и назначили соответствующих должностных лиц, часто не согласуя кандидатуры с руководителями субъектов РФ.
Федеральные органы исполнительной власти по договоренности с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. И наоборот, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Формальное единство исполнительной власти в определенной мере обусловлено целостностью экономического пространства России, т. е. свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, рыночной конкуренцией, свободой экономической деятельности на всей территории страны (ст. 8 Конституции РФ), и определяется вышеназванными ст. 71?73, предусматривающих компетенцию России и совместную компетенцию ее и субъектов РФ.
Вместе с тем, государственная служба и в новых двух федеральных законах лишена такого необходимого для нее качества как властное единство. В какой-то мере процессуальное единство традиционно сохраняется в судебной ветви власти. Что же касается исполнительной и особенно законодательной власти, то здесь этого единства, к сожалению, нет. Политические руководители и государственные служащие субъектов РФ, ссылаясь на Конституцию РФ и особенно на ст. 73, 76 ч. 4, ст. 77 ч. 1, не признают в должной мере федеральные власти. Любой руководитель федеральной службы или агентства (начальник департамента, управления, отдела и др.) не может напрямую руководить, дать соответствующее задание или проконтролировать государственного служащего субъекта РФ, даже если они формально из одного министерства, ведомства. Взаимодействие федеральных государственных служащих с государственными служащими субъектов РФ происходит лишь опосредованно, во-первых, через федеральных политических руководителей и, прежде всего, через министра, Председателя Правительства и Президента; во-вторых, через руководителей федеральных территориальных органов своего министерства и ведомства.
Все это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Из-за несогласованности действий федеральных органов и государственных органов субъектов РФ, работающих в них государственных служащих, не выполняются многие договоры, нарушаются права и свободы граждан, разрушаются экономические связи, усиливается противостояние регионов-«доноров» и регионов-«реципиентов». Затягивание с урегулированием вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, привело к таким отрицательным последствиям, как низкая эффективность приватизации, ослабление управления государственной и муниципальной собственностью, слабая поддержка малого предпринимательства, обострение проблем социального развития и социальной защиты населения и др.
Принцип законности. В части 1 ст. 19 Конституции РФ прямо записано: «Все равны перед законом и судом». Это означает, что государственный орган и деятельность государственных служащих регулируются правовыми нормами и осуществляются в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений. Органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, являющиеся составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).
Принцип верховенства законов в системе государственной службы есть законность в осуществлении государственными служащими управленческих действий. Они вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственные служащие призваны выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором они занимают государственные должности, и в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Государственная служба включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных актов. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России должно обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых институтов, в том числе и института государственной службы.
Принцип законности предусматривает обязанность исполнительных органов Российской Федерации соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а также законодательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах федерального значения в пределах их компетенции. Все, что не противоречит законодательству РФ, и принятые в пределах полномочий органов государственной власти законодательные и нормативные акты субъекта Федерации обязательны для исполнения на его территории.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. В Конституции РФ в ст. 2 сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Обладание правами и свободами обеспечивает личности возможность быть самостоятельной, способной самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая предполагает сочетание взаимных прав и обязанностей.
Российское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов власти, суда, прокуратуры и охраны правопорядка гарантировать их реализацию и защиту. Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина.
Механизм действия прав и свобод человека и гражданина осуществляется непосредственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия. В силу этого со стороны государства и государственных служащих нет необходимости в их реальном обеспечении. Вместе с тем данное положение не означает, что законы и правовые акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев Конституция предусматривает такие нормативы.
Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются, прежде всего, необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
В конечном счете, деятельность государственных органов должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Все государственные органы и государственные служащие в пределах своих полномочий обязаны неукоснительно способствовать:
Созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1, ст. 7 Конституции РФ);
Охране труда и здоровья людей, государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, системе социальных служб, государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2, ст. 7 Конституции РФ);
Реализации на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, другим обстоятельствам (ч. 2, ст. 19 Конституции РФ);
Созданию равных возможностей для реализации своих прав и свобод мужчинами и женщинами (ч. 3, ст. 19 Конституции РФ);
Охране достоинства личности, недопущения его умаления ни по каким основаниям органами государственного управления и должностными лицами (ст. 21 Конституции РФ);
Защите частной собственности наравне с государственной, муниципальной и иными формами собственности (ч. 2, ст. 8 Конституции РФ).
Государственная служба должна обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если не сменить кадровые технологии, когда по прихоти политических руководителей просто увольняли старый аппарат и постоянно набирали новый. На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубежденности в отношении к ней сможет только тот государственный служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе означает их право на занятие любой аппаратной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ государственная служба определяется как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства, они имеют равный доступ к этой службе. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» определяется, что право поступления на гражданскую службу имеют совершеннолетние граждане России, если иное не установлено законом.
При поступлении на гражданскую службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ в зависимости от социальной, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В названном законе в ст. 16 сформулированы лишь такие ограничения, которые связаны со здоровьем, судебным наказанием, отказом от процедуры оформления доступа к секретной информации, наличия гражданства другого государства и др.
Очевидно, что гражданским служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечить выполнение функций, возложенных на соответствующий орган. При этом принцип равнодоступности к гражданской службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности гражданской службы.
Правоограничения, предусмотренные в данном законе, не ослабляют действия принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления гражданскими служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.
3. Организационные принципы государственной службы
Помимо конституционных принципов государственная служба имеет еще ряд специальных принципов, которые по значимости и роли в системе государственной службы можно назвать организационными. Они регламентируют различные взаимодействия как внутри государственной службы, так и во взаимоотношениях государственной службы с обществом.
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Согласно ему основные требования являются едиными как для федеральной государственной службы, так и для государственной службы субъектов РФ и соответственно для деятельности государственных служащих. Этот принцип обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
Единство основных требований осуществляется посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы. Например, в соответствии с группами государственных должностей гражданской службы установлены классные чины, в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные законом квалификационные требования. Кроме того, различные требования к государственным должностям гражданской службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов - в отношении гражданских служащих этих органов.
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.
Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы изложен в гл. 1, ст. 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе по обеспечению исполнения и исполнению полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется в соответствии с Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) и «О муниципальной службе в РФ» (25 ФЗ) В Законе о гражданской службе сказано, что взаимосвязь гражданской службы с муниципальной обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы;
2) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовки и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;
3) учета стажа муниципальной службы в стаже гражданской службы и стажа гражданской службы в стаже муниципальной службы;
4) соотносимости основных условий оплаты служебной деятельности и социальных гарантий;
5) соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы пока проработан недостаточно. Он не обеспечен необходимыми нормативными правовыми документами ни с одной стороны (государственного управления), ни с другой (муниципального управления). Руководители районного и регионального уровней государственного управления пытаются что-то здесь сделать, но в основном эти их инициативы пока далеки от требуемых решений. Федеральному Собранию необходимо продолжить работу по разработке данной проблемы.
Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Данный принцип тоже опирается на Конституцию РФ (ч. 3, ст. 15), в которой сказано, что все законы, а, следовательно, и законы о государственной службе, подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Поэтому граждане вправе знать положение в государственной службе. В средствах массовой информации должна освещаться практика деятельности этой государственной структуры, ее успехи и недостатки, материальное и другое обеспечение и т. д.
В настоящее время официальной публикацией нормативных актов считается первое опубликование их полного текста в «Российской газете» или журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». При этом федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Именно благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за деятельностью государственной службы.
Следовательно, в законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность государственных служащих предоставлять населению соответствующую информацию. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Вместе с тем федеральный закон (ст. 15) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании социальной гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко. Все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей открытости и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды государственной службы со стремлением граждан к большей осведомленности.
Практика показывает, что для обеспечения гласности в системе государственной службы необходимо:
1) создать механизм учета мнения граждан;
2) сформировать правовые условия безопасности граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц, управленческих структур;
3) обеспечить гласность в процессе осуществления государственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации.
Принцип гласности с необходимостью выводит на факты коррупции в государственном аппарате, запрещенном законом совмещении некоторыми государственными служащими государственных и предпринимательских должностей, получении завышенных гонораров и т. д. В средствах массовой информации должны освещаться практика их деятельности, успехи и недостатки. Государственная служба не должна под прикрытием заботы о сохранении «государственной тайны» скрывать свои ошибки и недостатки.
Вместе с тем совершенно недопустимы надуманные, огульные обвинения государственных служащих в печати, по радио и телевидению, оскорбляющих достоинство многих работников государственной службы. Этому в значительной степени сопутствует и тот факт, что в нашем законодательстве не проведена в должной мере дифференциация должностей государственных служащих и должностей политических руководителей. Последние «прячутся» в нормативных документах за внешне индифферентными понятиями, такими как работающие на «государственных должностях», «представители нанимателя». Взяточничество и вымогательство политической элиты в значительной мере переносятся на государственных служащих. У нас, к сожалению, не проведено пока социологических исследований по выявлению первенства (приоритета) в коррупционных нарушениях этих двух частей государственной власти.
Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих отражает сущность государственной службы как высокозначимой деятельности по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов. Профессионализм есть глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Подготовленный человек располагает комплексом специальных знаний и соответствующих умений, приобретенных в результате углубленного общего и специального опыта работы. Государственную службу следует считать такой профессией (лат. professio ? специальность), которая имеет значение для всего государства и требует особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Исполнение функций государственного аппарата управления является основным родом занятий государственного служащего.
Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Данный принцип говорит о том, что государственные служащие находятся под защитой государства, его законов и правоохранительных органов. Никто не вправе вмешиваться в их служебную деятельность, кроме лиц, прямо уполномоченных на то нормативными установлениями.
В Законе «О государственной гражданской службе РФ» в гарантиях (ст. 52) под государственной защитой гражданского служащего и членов его семьи понимаются различные меры охраны от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке и на условиях, установленных федеральным законом. В нормативных документах пока мало внимания уделяется разработке форм ответственности руководителей за нарушение прав подчиненных, о применении к ним соответствующих санкций.
В последние годы меры защиты установлены для отдельных категорий государственных служащих. Например, Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. в эту категорию были занесены судьи, должностные лица правоохранительных и контрольных органов.
4. Принципы гражданской службы при ее взаимодействии с гражданским обществом
Уже говорилось, что в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» также имеются принципы функционирования, но уже «гражданской службы» (ст. 4), которых здесь восемь:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от поля, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) доступность информации о гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
В чем-то эти принципы совпадают с вышерассмотренными принципами «государственной службы», а в чем-то и расходятся. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять) - организационные.
Интерес представляют лишь два новых принципа, которые имеют отношение к гражданскому обществу.
Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами пока относится к числу самых неразработанных проблем. В литературе (книгах и статьях) можно встретить множество попыток дать хоть какой-либо ответ на очень злободневный вопрос, но данные ответы не внушают нужного доверия. Поэтому и комментарий к этому принципу также будет весьма условным и приблизительным.
Государственная гражданская служба сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны, она обеспечивает политическим руководителям (представителям нанимателя) информационные, организационные, технологические и другие услуги, а с другой - оказывает аналогичный сервис и населению, электорату. Если распространить этот тезис на взаимодействие с общественными объединениями и гражданами, то работу государственного органа можно признать действительно удовлетворительной и эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблемы оптимальной представленности потребностей политических руководителей и защиты интересов населения.
Гражданская служба действует только в составе государства (государственного управления), т. е. одновременно и наряду с политическими руководителями. И потому ставить вопрос об эффективности исключительно гражданской службы не вполне правомерно. Реально на практике может эффективно работать лишь государственный орган. А вот в составе такого органа достаточно эффективно способен работать и государственный аппарат, состоящий из гражданских служащих.
Принцип стабильности гражданской службы означает постоянство государственно-служебных отношений, которое проявляется в несменяемости гражданских служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Этот принцип основывается на стремлении государства к своему постоянству.
Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми в интересах как государства, так и гражданских служащих. Они должны быть гарантированными и в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация гражданской службы.
Стабильность с точки зрения законодателя проявляется в поддержании управления гражданской службой таким образом, который позволит ей качественно осуществлять функции государства. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой персонала, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих.
Гражданским служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий политических руководителей, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может быть зависим от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.
В последние годы проблема стабильности состава гражданской службы значительно обострилась в связи с большой сменяемостью кадров гражданских служащих, постоянными реорганизациями и сокращениями государственного аппарата, что ставит под угрозу преемственность в его работе, тормозит ход реформ. В этих условиях принцип стабильности должен стать гарантией для гражданских служащих от незаконного увольнения со службы.
5.Вспомогательные принципы государственной службы
В своей повседневной деятельности государственные служащие руководствуются не только теми 17 принципами, о которых шла речь, но и вспомогательными, разбросанными по другим законам и инструкциям. В этом параграфе будут даны только наиболее встречающиеся, в том числе:
Принцип оптимизации государственного управления, который заключается в совершенствовании управляемой и управляющей подсистем;
Принцип разумной управляемости, согласно которому обычная норма управляемости колеблется от трех до семи непосредственно подчиненных руководителю исполнителей;
Принцип делегирования полномочий, когда руководитель или вышестоящий орган передает часть своих функций подчиненным без активного вмешательства в их действия;
Принцип соответствия, который имеет две стороны: с одной? работник должен соответствовать должности, с другой? получаемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя;
Принцип автоматического замещения отсутствующего, при котором отсутствующий работник должен замещаться автоматически на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально;
Принцип первого руководителя, заключающийся в том, что контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем, так как только он имеет право и возможность решать или поручать решение любого вопроса;
Принцип единоначалия, при котором подчиненные должны получать приказания только от одного начальника;
Принцип эффективности организационной структуры, состоящий в том, что она эффективна только тогда, когда способствует достижению поставленных целей при минимальных затратах труда и ресурсов;
Принцип единства доверия и проверки, сформулированный в поговорке: «Доверяй, но поверяй!»;
Принцип допустимости ошибки, который предусматривает правило: «Исполнитель имеет право на ошибку!», что обязывает предусматривать подстраховку и перестраховку;
Принцип основного звена предполагает, что не следует размениваться на мелочи, всегда надо ориентироваться на главное и основное в своей работе.
Таким образом, на смену обычным стихийным регуляторам социальных взаимодействий приходит стабильный регулятор в виде государственных нормативов, которые направляют события в нужное для людей русло. Основные социальные процессы в современном обществе регулируются главным образом государством и его государственной (гражданской) службой.
Выводы
1. Принципы гражданской службы представляют собой основные требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного административного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы законодательной, исполнительной, судебной власти и других органов.
2. В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» в гл. 1, ст. 3 сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы: федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы, открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, профессионализм и компетентность государственных служащих, защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
3. Классификация принципов государственной службы может быть проведена по таким основаниям (группам): конституционные, организационные и вспомогательные. Первые обусловлены положениями Конституции РФ, вторые отражают механизм построения и функционирования государственной службы, а третьи разбросаны в различных нормативных актах.
4. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» в ст. 4 также имеются принципы функционирования, но уже «гражданской службы», которых здесь по численности восемь. В чем-то эти принципы совпадают с выше рассмотренными принципами «государственной службы», а в чем-то и расходятся. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять) - организационные. Очевидно, что совпадающие принципы нет надобности снова анализировать. Интерес представляют лишь два новых принципа, которые, очевидно, имеют отношение к гражданскому обществу. Ими являются принцип эффективности гражданской службы и степени удовлетворения интересов общества и государства, а также принцип стабильности гражданской службы.
5. В своей повседневной деятельности гражданские служащие руководствуются не только теми 17 принципами, о которых шла речь, но и вспомогательными, разбросанным по другим законам. Основная их особенность состоит в том, что они не вошли в базовые законы о государственной (2003 г.) и гражданской (2004 г.) службе.
Контрольные вопросы:
