Под источниками права понимаются внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, совокупность способов формирования, своеобразного «документирования» государственной воли, с помощью которых воля законодателя становится обязательной для исполнения.
Для российского права характерно то, что основными его источниками являются нормативные правовые акты . В отличие от других правовых актов нормативные акты рассчитаны на неоднократное применение.
Источники права социального обеспечения – это различные нормативные правовые акты, регулирующие тот комплекс общественных отношений, который составляет предмет данной отрасли права.
В источниках права социального обеспечения России отражены материальные условия жизни нашего общества, с их изменениями меняются и источники права социального обеспечения.
В настоящее время это происходит довольно часто, в связи с чем законодательство в области социального обеспечения быстро обновляется. Устаревшие нормативные акты права социального обеспечения отменяются или изменяются, дополняются либо принимаются новые, более прогрессивные, соответствующие рыночным отношениям.
Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям:
– по юридической силе;
– по сфере их действия;
– по органам, принявшим нормативный акт;
– по форме акта;
– по правовым институтам.
По юридической силе источники права социального обеспечения делятся на законы и подзаконные акты законодательства в сфере социального обеспечения. Законы обладают высшей юридической силой и имеют приоритет по сравнению с любыми другими нормативными правовыми актами. Это объясняется тем, что законы принимаются высшим законодательным (представительным) органом власти РФ и ее субъектов. Согласно ст. 72 Конституции РФ, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита , социальное обеспечение относятся к совместной компетенции РФ и ее субъектов.
Основной закон РФ – это Конституция Российской Федерации, которая была принята в результате референдума 12 декабря 1993 г. Конституция РФ является базой всего текущего законодательства в Российской Федерации. В ст. 7 говорится, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
По форме акта источники права социального обеспечения делятся на законы, подзаконные акты, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, разъяснения Минтруда РФ, Миграционной службы и др.
По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на общефедеральные, республиканские в составе РФ и других субъектов РФ (областные, краевые), отраслевые, муниципальные и локальные.
Разновидностью классификации по сфере действия является круг лиц, на которых распространяются отдельные нормы законодательства о социальном обеспечении. Здесь следует иметь в виду, что дифференциацию в праве социального обеспечения можно проводить в зависимости от объективных производственных факторов, природно-климатических условий, либо с учетом субъективных особенностей (например, женщины, инвалиды, дети, престарелые).
Право социального обеспечения в условиях перехода к рыночным отношениям располагает довольно сложной системой юридических источников, что обусловлено характером правового регулирования этой отрасли права. Указанный выше предмет этой отрасли включает разнообразные общественные отношения, а именно отношения по поводу денежных выплат; отношения по поводу натуральных видов социального обеспечения; отношения процедурного и процессуального характера.
Множество и разнообразие источников права социального обеспечения предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов.
Первую группу источников права социального обеспечения составляют международные договоры и конвенции Международной организации труда (МОТ), а также акты ООН, Совета Европы.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы междуна-родного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Следовательно, нормы международных договоров обладают высшей юридической силой по отношению к законам Российской Федерации . К ним относятся нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г., документы Совета Европы. Важное место отводится Всеобщей декларации прав человека 1948 г.
К первой группе источников также относятся Конвенции МОТ. Например, Конвенция № 000 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.), где закрепляется важное поло-жение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, Конвенция № 000 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г.).
Важное значение, кроме конвенций, в области права социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например, Рекомендация № 000 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г.) и др.
Источниками права социального обеспечения являются нормы соглашений, заключаемых странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств – членов СНГ в области пенсионного обеспечения » было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением государства – члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели право на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории государств – участников Соглашения. Правительством РФ и Республикой Молдова было подписано двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 01.01.01 г., вступило в силу с 4 декабря 1995 г. К этой группе источников также относится Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях гражданам РФ и гражданам Республики Казахстан, проживающим и (или) работающим на комплексе «Байконур», утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 сентября 1998 г.
Вторую группу источников права социального обеспечения составляют законы Российской Федерации. Среди них особое место занимает Конституция Российской Федерации, в которой закреплен правовой статус граждан в области социального обеспечения.
Важное место отводится Основам законодательства РФ «Об охране здоровья граждан», от 01.01.2001 г. (с изменениями от 01.01.2001). Этот нормативный акт закрепляет право граждан на охрану здоровья различных категорий субъектов, а именно: семьи, несовершеннолетних, пожилых, инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Следует подчеркнуть, что Основы закрепляют гарантии обеспечения этого права, среди которых право на бесплатное получение различных видов медико-социальной помощи.
В сфере права социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения. На сегодняшний день права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в законах РФ, регулирующих пенсионное обеспечение, обеспечение граждан пособиями, предоставление гражданам различного вида социальных услуг, гарантирующих социальную защиту инвалидам, престарелым и т. д. Среди текущих законов назовем для примера основные законы, действующие в сфере пенсионного обеспечения. Это Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 01.01.01 г. (с изменениями от 01.01.2001 г.), и Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ» от 01.01.01 г. (с изменениями от 01.01.2001 г.).
Третью группу составляют подзаконные нормативные акты, среди которых особое место занимают Указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. Они имеют нормативный характер и восполняют пробелы федеральных законов (например, Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по обеспечению выплаты ежемесячного пособия на ребенка» от 8 августа 1998 г. или Указ Президента РФ «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР» от 1 апреля 1996 г. (с изменениями от 01.01.2001 г.).
К подзаконным актам в сфере социального обеспечения относятся также постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Кроме того, они могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в РФ: например, постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. «Об утверждении Положения «О порядке назначения и выплаты пенсий за выслугу лет работникам летно-испытательного состава»; Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г., которым было утверждено положение «О порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей» (с изменениями от 01.01.2001 г.); Постановление Правительства РФ от 17 июля
1996 г. «О приемной семье» (с изменениями от 01.01.2001 г.); Постановление Правительства РФ от 7 июля 1999 г. «О перечне выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Фонд социального страхования РФ» и др.
Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют министерства и ведомства . Среди них особое место занимает Министерство труда и социального развития Российской Федерации, так как оно является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства. Сюда можно отнести Примерное положение «Об индивидуальной программе реабилитации инвалидов», утвержденное постановлением Минтруда РФ от 01.01.01 г., а также постановление Минтруда РФ от 01.01.01 г. «Об утверждении Порядка работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения с детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изменениями от 01.01.2001 г.).
Существует ряд нормативных актов других министерств и ведомств. Так, например, приказом Минобразования РФ от 01.01.2001 г. № 000 утверждено Положение «О порядке назначения и выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)»; приказом Федеральной миграционной службы от 1 ноября 1993 г. утвержден Порядок выплаты единовременного денежного пособия вынужденным переселенцам и беженцам (с изменениями от 01.01.2001 г.) и др.
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ кроме федеральных нормативных актов издаются акты субъектов Российской Федерации. Главная цель таких источников – это повышение уровня социальной защиты граждан на региональном уровне. Они предусматривают дополнительные, более высокие меры социальной поддержки граждан по сравнению с федеральными.
Такова классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе (по степени их важности и субординации).
Следует иметь в виду, что источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соот-ветствии с такой классификацией следует выделить три группы нормативных актов, регулирующих общественные отношения:
1) по пенсионному обеспечению граждан;
2) по обеспечению граждан пособиями и компенсационными выплатами ;
3) по предоставлению социальных услуг по системе социального обеспечения.
Кроме того, можно классифицировать источники права социального обеспечения в зависимости от организационно-правовых способов осуществления социального обеспечения.
В учебном пособии содержится теоретические и практические материалы, необходимые для изучения дисциплины "Право интеллектуальной собственности" и ее важнейшего раздела - авторского права. Материал пособия изложен в краткой, доступной форме в виде схем.
Пособие предназначено для студентов дневной и заочной форм, обучающихся по специальности (направлению подготовки) "Юриспруденция", преподавателей юридических вузов, а также практикующих специалистов.
100 руб
Настоящий учебник подготовлен авторским коллективом кафедры гражданского права юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова в соответствии с разработанной им программой курса гражданского права, полностью соответствующей государственному стандарту высшего юридического образования.
В томе II данного учебника освещаются институты обязательственного права: Общая часть и отдельные договорные и внедоговорные обязательства. В его содержании учтены изменения действующего гражданского законодательства и практики его применения по состоянию на 1 сентября 2009 г., а также использован широкий круг отечественной научной и практической литературы по обязательственному праву. В конце каждой главы приводится список литературы, дополнительно рекомендуемой студентам для углубленного изучения соответствующей темы курса. Том снабжен алфавитно-предметным указателем.
Учебник может быть использован как студентами, так и аспирантами и преподавателями юридических и экономических вузов, а также служить пособием для повышения квалификации и переподготовки практикующих юристов.
2561 руб
В учебнике кратко изложен полный курс гражданского права для высших учебных заведений. Учебник построен на основе всех четырех частей Гражданского кодекса Российской Федерации и раскрывает закрепленные в нем институты, юридические конструкции.
Для студентов и преподавателей юридических и неюридических вузов.
239 руб
Учебник по Общей части уголовного права подготовлен в соответствии с программой курса уголовного права на основе действующего российского законодательства и сложившейся правоприменительной практики. В отличие от других изданий подобного рода особое внимание в учебнике уделено освещению таких важных в научно-практическом смысле тем, как мотив преступления, свобода воли, определяющая деяние, нюансы психических расстройств, не исключающих вменяемости. Впервые в учебной литературе предложено подробное исследование о школах уголовного права, дано эссе о социальных основаниях уголовно-правового запрета.
Основной акцент в учебнике сделан на полемические положения Общей части уголовного права. Издание состоит из двух томов.
Содержание учебника соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования и методическим требованиям, предъявляемым к учебным изданиям.
Для студентов высших учебных заведений, аспирантов, преподавателей и практикующих юристов.
999 руб
Данное издание является наиболее полным изложением курса гражданского права в отечественной цивилистике. Его особенностью является использование общенаучной методологии раскрытия содержания гражданского права Республики Беларусь и России, применение комплексно-индивидуального метода гражданского правоведения и праворегулирования, который в таком систематическом виде и объеме излагается впервые.
Для преподавателей и студентов высших юридических учебных заведений, магистров, аспирантов, а также правоприменительных, правотворческих, хозяйственных органов и предпринимателей.
175 руб
Научно-практический постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации представляет собой комплексную работу, объединяющую толкование норм действующего Жилищного кодекса РФ с учетом самых последних изменений, внесенных Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ, вступивших в силу 1 сентября 2008 г., анализ результатов реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", а также систематизацию современной судебной практики по жилищным спорам.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, юристов, судей, адвокатов, специализирующихся на ведении жилищных дел, а также всех граждан, интересующихся вопросами жилищного права.
165 руб
В новое издание учебника внесены необходимые изменения и дополнения, обусловленные прежде всего принятием новых или изменением действующих федеральных законов и других нормативных правовых актов, решений Конституционного суда РФ, постановлений Пленумов Верховного суда РФ или Высшего арбитражного суда РФ, а также международных договоров и конвенций. Изложены основные положения учебного курса «Гражданское право». В книгу включены более 100 тестовых вопросов, тренировочные задания, вопросы семинарских занятий, глоссарий, вопросы к экзаменам, примерная тематика и методические указания к выбору курсовых и дипломных (выпускных) работ.
979 руб
Вы держите в руках современный, максимально полный, абсолютно избавленный от пустой информации учебник по гражданскому праву. Результат огромного научного труда, позволяющий читателю проанализировать очень большой объем информации. Хорошо написанный, решенный оригинальным образом (деление текста на нумерованные абзацы, гиперссылки), что обеспечивает лаконизм подачи материала и возможность проследить связи проблем по всему курсу. Это та книга, которую должен иметь в своей библиотеке каждый уважающий себя специалист и по которой необходимо учиться каждому думающему студенту-юристу. Качество и объем материала учебника приравнивают его к справочному, энциклопедическому изданию.
Издание состоит из двух книг и CD-диска с дополнительной литературой. В книге в систематизированном виде изложены основные вопросы российского коммерческого права: особенности правовой отрасли, отличительные черты предмета регулирования, развитие структуры и инфраструктуры товарного рынка как условия осуществления коммерческой деятельности. Значительное внимание уделено рассмотрению системы торговых договоров и применению договора как главного регулятора торгового оборота и экономики в целом.
С учетом отраслевого общедозволительного метода регулирования, присущего коммерческому праву, вместо комментирования норм и институтов предпочтение уделено показу ценного практического опыта правовой деятельности в торговой сфере.
Учебник предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов. Может быть рекомендован руководителям и специалистам коммерческих организаций, сотрудникам государственных и муниципальных органов.
323 руб
В книге кратко изложены ответы на основные вопросы темы "Римское право". Издание поможет систематизировать знания, полученные на лекциях и семинарах, подготовиться к сдаче экзамена или зачета.
Пособие адресовано студентам высших и средних образовательных учреждений, а также всем, интересующимся данной тематикой.
26 руб
Правовые источники, регулирующие отношения по социальному обслуживанию, являются составной частью источников права социального обеспечения. Источники права составляют предмет фундаментальных исследований как общей теории права, так и любой отраслевой правовой науки.
Поэтому естественно, что среди актуальных проблем науки права социального обеспечения выявление понятия и особенностей источников занимает важное место.
От их уяснения зависит определение действительного места и роли этой отрасли права в обшей системе отраслей
российского права.
Источники права в юридическом смысле - это внешние способы выражения правовых норм и придание им общеобязательного значения, т.е. по своей сути это синоним понятия «форма права».
Источники права социального обеспечения - это различные нормативные правовые акты, регулирующие комплекс общественных отношений, составляющий предмет отрасли права социального обеспечения.
Ввиду того что источники права социального обеспечения весьма многочисленны и многообразны, они классифицируются по различным основаниям (схема 6):
По юридической силе (законы и подзаконные акты);
Сфере действия (федеральные, региональные, принимаемые органами местного самоуправления);
Времени действия (постоянные, временные);
Порядку принятия (акты международного права и акты национального права социального обеспечения);
Субъектам правового регулирования (нормативные акты по материальному обеспечению и социальному обслуживанию инвалидов, граждан пожилого возраста, семей, имеющих детей, и т.д.).
Предмету правового регулирования (комплексные акты и акты, регулирующие отдельные виды социального
обеспечения);
Издающим их органам (акты органов представительной и акты органов исполнительной власти): указы Президента РФ; постановления (распоряжения) Правительства РФ;
акты министерств и ведомств РФ: - межведомственные акты (например, Министерства здравоохранения и социального развития РФ);
Ведомственные акты; и т.д.
Международные
Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина»
Всеобщая декларация прав человека 1948 года
Например, конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения, 1952» 1952 года № 131 «О минимальной заработной плате, 1970».
Внутринациональное законодательство
Конституция РФ
Федеральные законы
Указы Президента
Постановления Правительства. Они устанавливают порядок применения ФЗ по отдельным видам социального обеспечения, а также могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты
От 30 декабря 2006 года «Об утверждении положения о назначении выплаты пособий гражданам, имеющим детей».
Правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Министерство здравоохранения и социального развития является центральным органом федеральной власти, осуществляющим реализацию единой государственной политики в области социальной защиты.
Правовые акты субъектов РФ
Правовые акты муниципальных образований
В источниках права социального обеспечения России отражены материальные условия жизни нашего общества , с их изменениями меняются и источники права социального обеспечения. В настоящее время это происходит довольно часто, в связи с чем законодательство в области социального обеспечения бурно обновляется. Устаревшие нормативные акты отменяются или изменяются, дополняются либо принимаются новые, более соответствующие рыночным отношениям.
Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям: 1) по степени их важности и субординации, т. е. по юридической силе; 2) по сфере их действия; 3) по органам, принявшим нормативный правовой акт; 4) по форме акта; 5) по правовым институтам; 6) по источникам финансирования; 7) по содержанию нормативных правовых актов.
Среди перечисленных выше классификаций наибольшее практическое значение имеет классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе и по органам, которые их принимают.
По степени важности и субординации источники делятся на законы и подзаконные акты в сфере социального обеспечения. Законы обладают высшей юридической силой и имеют приоритет по сравнению с любыми другими нормативными правовыми актами. Это объясняется тем, что законы принимаются высшим законодательным (представительным) органом власти РФ и ее субъектов. Законы, в свою очередь, делятся на виды. Особое место среди них занимает Конституция РФ . Она является базой для всего текущего законодательства в России. Действующая Конституция РФ принята путем всенародного голосования 12 декабря 1993 г.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.
По Конституции РФ вопросы регулирования отношений в области социального обеспечения относятся к совместной компетенции РФ и ее субъектов (п. «ж» ч. 1 ст. 72).
В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина . Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека .
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи , материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан , развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии , социальные пособия и иные гарантии социальной защиты.
Статья 18 Конституции РФ декларирует, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Кроме того, в ряде статей Конституции РФ закреплены основные права граждан в сфере социального обеспечения.
Федеральные законы, в свою очередь, делятся на два вида: конституционные и текущие. К федеральным конституционным законам относятся законы, которые принимаются по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ.
Текущими называются федеральные законы, которые принимаются на основе и во исполнение Конституции и федеральных конституционных законов. В праве социального обеспечения они касаются отдельных правовых институтов.
В особый вид выделяют также кодифицированные законы - это крупные акты, предназначаемые для комплексного регулирования определенных сфер общественных отношений. Кодифицированными актами в области социального обеспечения являются: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81 -ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей ». Кроме того, в качестве системообразующего источника можно назвать Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования ». В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, перечислены страховые случаи, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.
По форме акта источники права социального обеспечения делятся на законы, указы и распоряжения Президента РФ , постановления и распоряжения Правительства РФ , постановления, приказы, разъяснения Минтруда РФ, Миграционной службы и др.
По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на общефедеральные, республиканские в составе РФ и других субъектов РФ (областные, краевые), отраслевые, муниципальные и локальные.
Самостоятельным критерием классификации источников по сфере их действия является круг лиц, на которых распространяются отдельные нормы законодательства о социальном обеспечении. Следует иметь в виду, что основаниями дифференциации в праве социального обеспечения признаются: трудовая деятельность с особыми условиями (вредными, опасными, тяжелыми, неблагоприятными природно-климатическими) либо специфические особенности субъекта, которому предоставляется социальное обеспечение (выполнение женщиной функции материнства, предоставление социальной поддержки инвалидам, семьям с детьми, пожилым гражданам и т.д.).
Первую группу источников составляют акты, нормы которых обладают высшей юридической силой. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает Конституция РФ - основной источник права социального обеспечения. В действующей Конституции закреплены основополагающие начала организации в стране социального обеспечения и правовой статус граждан в данной сфере общественной жизни (ст. ст. 7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53).
Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом . Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.
Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета , страховых взносов, других поступлений.
К данной группе относятся также нормы международных актов и договоров . В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы . Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международных договоров должны обладать высшей юридической силой по отношению к законам Российской Федерации. К ним относятся нормы Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г1, Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года, ратифицированной Федеральным законом от 3 июня 2009 года № 101-ФЗ.
К первой группе источников также относятся конвенции МОТ. Например, Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.), закрепляющей важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г.).
Важное значение в праве социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г.) и др.
Новыми источниками права социального обеспечения являются соглашения, заключаемые странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств - членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением государства - члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели право на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения.
На сегодняшний день государства СНГ подписали конкретные соглашения, в том числе в области социального обеспечения.
Например, двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, подписанное Правительством РФ и Правительством Республики Молдова от 10 февраля 1995 г., вступило в силу с 4 декабря 1995 г. Можно также назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях гражданам РФ и гражданам Республики Казахстан, проживающим и (или) работающим на комплексе «Байконур», утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 сентября 1998 г.
Вторую группу источников права социального обеспечения составляют законы - федеральные и принятые субъектами Российской Федерации .
В сфере права социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения.
К данной группе источников, как уже было сказано, относятся также и законы субъектов Российской Федерации, которые, как правило, предусматривают дополнительные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения, проживающих на территории данного конкретного субъекта.
На сегодняшний день права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в Федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение: от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу , службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей». С 1 января 2015 года вступили в силу Федеральные законы от 28 декабря 2013 г. № 400 «О страховых пенсиях» и от 28 декабря 2013 г. № 424 «О накопительной пенсии».
Существует также большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами. Например, Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле»; от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 29 декабря 2006 г. «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и др.
Действует ряд федеральных законов, регулирующих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Это Федеральные законы: от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 28 декабря 2013 г. № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».
Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Например, Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. от 18 июня 1992г.); Федеральные законы: «О ветеранах» (в ред. от 2 января 2000 г.); от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой славы» и др.
Целый ряд федеральных законов, принятых в конце 2013 г., принципиально меняют вектор дальнейшего развития национальной системы социального обеспечения, поскольку ими внесены существенные изменения в правовое регулирование пенсионного обеспечения, социального обслуживания, условий труда.
Речь идет о таких законах как: от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», от 28 декабря 2013 года № 424-ФЗ «О накопительной пенсии», от 28 декабря 2012 года № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений», от 28 декабря 2013 года № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 28 декабря 2013 года № 424-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», от 28 декабря 2013 года № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда», от 28 декабря 2013 года № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда»».
Производить работникам доплату сверх размера пособия по временной нетрудоспособности, исчисленного в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», до размера 85 процентов среднего заработка.
Производить выплату единовременного пособия работникам, увольняющимся из ООО «Газпром трансгаз Югорск» по достижении возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, в том числе и при ее досрочном назначении, а также при назначении трудовой пенсии по инвалидности, исходя из среднего заработка в зависимости от стажа работы в организациях системы ОАО «Газпром» в следующих размерах:
Работникам, имеющим стаж работы в организациях системы ОАО «Газпром» до пяти лет, при увольнении в связи с назначением трудовой пенсии по инвалидности единовременное пособие выплачивается в размере одного среднего заработка.
В целях возмещения вреда работникам, получившим профессиональное заболевание или пострадавшим в результате несчастного случая на производстве, выплачивать единовременную компенсационнуювыплату в следующих размерах:
При установлении инвалидности:
I группы - 10 годовых заработков;
II группы - 5 годовых заработков;
III группы - 1 годовой заработок;
При смертельном исходе - 10 годовых заработков лицам, являющимся наследниками по завещанию и (или) по закону;
При установлении инвалидности без ограничения способности к трудовой деятельности - 1 годовой заработок;
При временной утрате трудоспособности более четырех месяцев подряд -0,5 годового заработка.
Право на получение единовременной компенсационной выплаты сохраняется в течение года со дня наступления профессионального заболевания или несчастного случая на производстве. Единовременная компенсационная выплата выплачивается работодателем в денежной форме не позднее двух месяцев со дня обращения пострадавшего от несчастного случая. В случае смерти работника единовременная компенсационная выплата выплачивается лицам, являющимся наследниками по завещанию и (или) по закону, на основании их письменных заявлений.
Осуществлять оплату лечения заболеваний, протезирования и других видов медицинской и социальной помощи работникам, пострадавшим в результате несчастных случаев на производстве, по заключению органов здравоохранения, в случае, если работники не застрахованы работодателем по договорам добровольного медицинского страхования.
Направлять на лечение согласно медицинским показаниям работающих инвалидов, получивших трудовое увечье во время работы в ООО «Газпром трансгаз Югорск». В случае невозможности направления на лечение выплачивать один раз в год материальную помощь в размере 5 тарифных ставок.
Сохранять членам семьи работников, погибших в результате несчастных случаев на производстве, право на участие в корпоративной программе жилищного обеспечения, а также возможность получать медицинское обеспечение, в порядке установленном локальными нормативными актами, а их детям пользоваться дошкольными и школьными образовательными учреждениями и организациями отдыха детей и их оздоровления на равных условиях с работниками.
Оказывать материальную помощь работникам в случае смерти супруга (супруги), детей и родителей работника в размере 4 тарифных ставок.
В случае если в Обществе работают несколько членов семьи, имеющих право на материальную помощь в связи со смертью члена семьи, то указанная льгота предоставляется одному из них.
В случае смерти работников одному из членов семьи умершего работника:
Предоставлять работникам дополнительный отпуск с сохранением среднего заработка в случае смерти членов семьи работника (супруга (супруги), детей и родителей работника) - до 3 календарных дней, а в случае, если работник выезжает к месту захоронения на дальние расстояния - до 9 календарных дней.
Отпуск предоставляется в календарных днях, не подлежит замене денежной компенсацией и разделению на части.
Льготу предоставлять не позднее 3-х дней со дня смерти.
Обеспечивать работников комплексом медицинских мероприятий, направленных на оздоровление, профилактику заболеваемости, охрану и восстановление здоровья работников, продление их профессионального долголетия, в том числе по договорам добровольного медицинского страхования, заключаемым работодателем со страховыми компаниями.
Направление работников в установленном порядке на санаторно-курортное и реабилитационно-восстановительное лечение проводится при наличии медицинских показаний и медицинского заключения.
Осуществлять медицинское обеспечение, санаторно-курортное и восстановительное лечение членов семей работников и членов семей профсоюзных работников.
Осуществлять негосударственное пенсионное обеспечение работников через Негосударственный пенсионный фонд «ГАЗФОНД».
Однако следует признать, что в большинстве организаций, не относящимся к сырьевым, энергетическим и транспортным компаниям, в коллективных договорах не содержится значимых социальных обязательств, что объясняется главным образом отсутствием соответствующих экономических возможностей.
Изучение актов социального партнерства позволяет сделать определенные выводы: данные источники права социального обеспечения дополняют централизованное, региональное и муниципальное регулирование социально-обеспечительных отношений, что создает дополнительные возможности для защиты человека, находящегося в трудной жизненной ситуации, позволяет расширять перечень социальных выплат и услуг. При этом их размеры, условия предоставления разнятся в зависимости от отраслевой принадлежности, чем успешнее развивается отрасль, тем выше материальная помощь.
В целом соглашения, коллективные договоры, по сути, выявляют самые узкие места в социальной поддержке работника и членов его семьи. Там, где государство не справляется с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, особенно остро возникает потребность в развитии социально-партнерских отношений. При этом уровень дополнительной корпоративной социальной защиты зависит от финансово-экономической ситуации в организации, отрасли, регионе. Во многих соглашениях и коллективных договорах закрепляется, что льготы и гарантии предоставляются только при наличии финансовых ресурсов. Практика показывает, особенно в кризисных ситуациях, что степень гарантированности реализации принятых социальных обязательств по соглашениям, коллективным договорам недостаточна, поскольку отсутствуют стабильные источники их финансирования и персональная ответственность исполнителей
Представление об источниках права, как и об их видах, никогда не оставалось неизменным. Некоторые из источников сохранились с древнейших времен в современных правовых системах, пройдя значительный эволюционный путь, другие исчезли, третьи сохранили лишь историческую ценность. Значимость отдельных видов источников зависит от этапов развития общества, государства и права, особенностей самих правовых систем. Анализ юридической литературы показывает, что существует большое разнообразие видов источников права, и не все они имеют одинаковую регулятивную роль. Так, Рене Давид отмечает, что если в странах романо-германской правовой семьи “стремятся найти справедливые решения, используя правовую технику, в основе которой находится закон”, т.е. в системе правовых регулятивных средств выделяются прежде всего акты высших законодательных органов - парламентов, то в странах, относящихся к семье общего права, “стремятся к тому же результату, основываясь в первую очередь на судебных решениях”*(254).
В российской правовой системе утвердились такие формы права, как правовой обычай, правовой прецедент, договор с нормативным содержанием, нормативный правовой акт*(255).
Исторически первой формой (источником) права является правовой обычай. Г.Ф. Шершеневич обращал внимание на то, что для признания наличности обычного права как источника права требуются некоторые условия: а) обычай должен быть основан на сознании его необходимости как правила поведения, на убеждении, что следует поступать непременно так, а не иначе в интересах общежития; б) неоднократность применения. Только при повторяемости известного правила можно обнаружить не случайный, а необходимый его характер; в) требование, чтобы содержание обычного правила не противоречило нравственности*(256).
В настоящее время юридический обычай действует в тех случаях, когда возможность его применения оговаривается действующим законодательством. Так, например, ссылка на применение правового обычая содержится в действующем гражданском законодательстве (ст. 5 Гражданского кодекса РФ “Обычаи делового оборота”), где говорится: “Обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе”. Кодекс торгового мореплавания (ст. 134) закрепляет положение о том, что в случае отсутствия правовой нормы, регулирующей правила погрузки и разгрузки судов и размеры платы за их простой, применяются правила, сложившиеся в данном порту.
Таким образом, под правовым обычаем понимаются фактически сложившиеся в течение длительного времени в результате многократного повторения правила, регулирующие общественные отношения в определенной сфере, которые признаются обществом и государством в качестве общеобязательных норм права. В таких случаях обычай приобретает форму правового и обеспечивается не только мерами общественного воздействия, но и возможностью принуждения со стороны государства.
В праве социального обеспечения в настоящее время трудно найти примеры использования данного вида источников. Это связано со спецификой отношений в данной отрасли: они носят публичный, распределительный характер; одним из субъектов всегда является государственный либо другой уполномоченный или допускаемый государством орган; объект отношений - материальное благо, т.е. в социально-обеспечительных отношениях “много государства” и финансовых затрат, которые требуют четкой правовой регламентации в виде нормативных правовых актов.
В России ведется широкая дискуссия о признании правового прецедента источником права. Под прецедентом понимается решение судебного органа по конкретному делу, которое принимается в качестве образца при рассмотрении аналогичных дел. Существует два вида прецедентов: судебный и административный.
Следует отметить, что в дореволюционной России отношение к прецеденту было неоднозначным. Одни теоретики права признавали его в качестве формы права с оговорками о том, что это некая дополнительная, вспомогательная по отношению к закону форма. Другие авторы полностью отрицали его как самостоятельный источник права.
В послереволюционный период отечественная юридическая наука продолжала традиции непризнания прецедента в качестве самостоятельной формы (источника) права, поскольку наша правовая система в большей степени ориентирована на нормативистскую концепцию правопонимания, в основе которой лежит правовая норма. Аналогичное отношение к прецеденту наблюдалось и в большинстве стран Восточной Европы, называвших себя социалистическими.
В последние годы специалисты различных отраслей права развернули широкую полемику о признании судебного прецедента источником права, теоретическое и практическое значение которого не вызывает сомнений*(257).
Все высказывания по данной проблеме можно свести к трем позициям - это полное отрицание данной идеи, активная ее поддержка и возможная ее реализация в перспективе.
Приведем лишь некоторые примеры таких суждений. Так, В.С. Нерсесянц считает ошибочным мнение о том, “будто в нашей системе права судебная практика в самых различных проявлениях оказывается источником права”*(258), и приводит следующую аргументацию.
Судебная практика согласно действующей Конституции представляет собой не правотворческую, а лишь правоприменительную (и соответствующую правотолковательную) деятельность. Это однозначно следует из конституционной концепции российской правовой государственности и конституционной регламентации принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Далее автор пишет, что существо обсуждаемой проблемы состоит не в том, может ли суд создавать правовую норму, а совершенно в другом: имеет ли суд в рамках нашей конституционно-правовой системы право на правотворчество, должен ли он создавать новое право, т.е. одновременно и законодательствовать, и применять закон? Нет, не имеет.
Акты всех звеньев судебной системы (судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, конституционных судов субъектов Федерации), несмотря на их различия, являются именно правоприменительными актами. Только в этом своем качестве они и обязательны.
Разъяснения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, как это видно из Конституции РФ (ст. 126, 127), по своему предмету, сфере и смыслу вообще не относятся к правотворчеству. Эти разъяснения носят рекомендательный характер. “Правила”, которые в них содержатся, - это никак не новые нормы права, а максимум - рекомендуемые высшими судебными органами правила толкования действующего права с учетом складывающейся судебной практики его применения.
Принципиальное значение при этом имеет то обстоятельство, что по Конституции и действующему законодательству у судебной власти нет права отменять нормативный правовой акт, признанный ею не соответствующим Конституции или закону.
Отмена нормативного правового акта (как и его принятие и изменение) - это прерогатива правотворческих органов, а не суда. Суд же вправе дать лишь юридическую квалификацию (правовую оценку и характеристику) рассматриваемого нормативного правового акта в смысле его соответствия Конституции, закону. Решение судебного органа о несоответствии рассматриваемого нормативного правового акта Конституции, закону - лишь основание для отмены этого акта компетентным правотворческим органом, а не сама отмена. Такое решение является также лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утрата силы акта, его неприменение судами и т.д.). Но данные последствия - это уже заранее установленные законодательством правовые нормы, а не нормы права, создаваемые самим судом. Так, согласно Конституции РФ (ч. 6 ст. 125) “акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу”.
В заключение своей статьи В.С. Нерсесянц отмечает, что судебная практика, не будучи правотворчеством, является одним из важных источников для правотворчества.
Как и представляется, слабость данной позиции заключается в том, что она построена только на анализе буквы закона и не учитывает те реалии, которые происходят в действительности, поскольку в силу различных субъективных и объективных причин судебные органы выполняют более широкие функции. На это обращают внимание те ученые, которые выступают за признание судебного прецедента источником права, полагая, что фактически это уже существует, требуется только легальное признание*(259). При этом делается оговорка, что речь идет об актах высших судебных органов.
С.А. Иванов отмечает: “Постановления судов высшей инстанции - источник трудового права, как и права вообще. В нашей правовой системе это новое, безусловно прогрессивное явление, и его не следует игнорировать. Однако и переоценивать его не стоит”*(260).
Ю.А. Тихомиров констатирует: “Сегодня в России прецеденту нелегко появиться и “встать на ноги”. Правда, некоторые профессора сейчас очень активно пропагандируют идею прецедента в России. Представляется, что здесь проявляется некоторая торопливость”. Система средств влияния судов на правотворческую практику развита в стране довольно хорошо, инструментов у судов, и прежде всего у высших, вполне достаточно. Поэтому прецедент может появляться в России очень медленно и в ограниченном масштабе*(261).
Применительно к праву социального обеспечения представляется преждевременной постановка вопроса о признании судебного прецедента источником права. Несомненно, нельзя отрицать значительную роль постановлений судебных органов в механизме защиты социальных прав граждан*(262). Но практика показывает, что в таком огромном, некодифицированном массиве нормативных правовых актов по социальному обеспечению бывает трудно разобраться даже высшим судебным органам. Так, решением Верховного Суда РФ от 17 октября 2001 г. пункт 13 Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденных постановлением Совмина СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. N 191 (с последующими изменениями и дополнениями), в части слов “наступления временной нетрудоспособности в период временной приостановки работы” был признан недействительным, и у работника, заболевшего в этот период, возникало право на получение пособия. Однако 19 февраля 2002 г. данное решение было отменено.
Этот пример показывает, что проблема судейского правотворчества потребует подготовки специалистов соответствующей квалификации с высокими морально-нравственными качествами, способных правильно, объективно разобраться во всех тонкостях возникающих споров в крайне сложной, некодифицированной сфере социально-обеспечительных отношений, проявить подлинную независимость, справедливость, неукоснительное соблюдение закона при вынесении решения.
Представляется, что внесение изменений в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе Российской Федерации”*(263) может быть связано с определением правового значения судебных актов различного уровня, их иерархией и местом среди других источников права.
Все попытки решить эту проблему на отраслевом уровне не нашли поддержки законодателя. Ни в одном кодифицированном отраслевом акте (ГК РФ, ТК РФ, УК РФ и др.), в котором по общему правилу определяются круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью права, а также правовые источники, их иерархия, нет упоминания о роли и месте судебной практики*(264).
В условиях реформирования политической, экономической систем государства, когда существенно расширяются полномочия субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций, эффективной формой учета их интересов является нормативный договор, который, по мнению многих ученых, можно рассматривать в качестве самостоятельного вида источников права*(265).
Нормативные договоры получили распространение в конституционном, гражданском, трудовом, международном, праве социального обеспечения и других отраслях права. Договор с нормативным содержанием имеет определенные свойства: содержит норму общего характера, добровольность заключения, общность интересов, равенство сторон, взаимную ответственность, правовое обеспечение.
В Российской Федерации возник новый вид нормативного договора, имеющий важное значение для социального обеспечения, - это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и органами субъектов Федерации. Допуская широкую возможность регулирования договором отношений между различными субъектами Федерации и внутри самих субъектов, законодатель закрепил положение, согласно которому в случае несоответствия Конституции РФ положений договора действуют нормы Конституции РФ.
Договоров, в которых упоминаются вопросы разграничения правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области регулирования отношений по социальному обеспечению, немного. По мнению Д.И. Рогачева, с которым можно согласиться, в долгосрочной перспективе все большее значение будет приобретать разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области социального обеспечения на основе федеральных законов*(266), о чем свидетельствуют соответствующие статьи действующих Федеральных законов (“Об основах обязательного социального страхования” от 16 июля 1999 г. (ст. 2, 5); “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” от 17 декабря 2001 г. (ст. 1); “О занятости населения в Российской Федерации” от 19 апреля 1991 г. (ст. 7); “О ветеранах” от 12 января 1995 г. (ст. 14-15, 17-22) и др.).
Главную, ведущую роль в системе источников российского права, в том числе и права социального обеспечения, играют нормативные правовые акты. Их большой удельный вес по сравнению с другими источниками связан прежде всего с повышением роли государства в регулировании общественно значимых отношений. Давая характеристику нормативному правовому акту и его отличию от других источников, ученые отмечают, что нормативные правовые акты как источники права имеют организационно-технические и иные преимущества перед другими источниками права. В чем эти преимущества? Во-первых, в том, что у издающих их государственных органов гораздо больше координационных возможностей, чем у всех иных нормотворческих институтов, для выявления и отражения в праве не только групповых, классовых, индивидуальных, но и общих интересов. Во-вторых, в том, что благодаря четким традиционно сложившимся правилам изложения содержания нормативного правового акта он считается лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, в том, что нормативный правовой акт в силу своей четкости и определенности более легок в применении, чем другие формы. На него, как подмечают теоретики и практики, легко ссылаться при разрешении дел, вносить в него коррективы, осуществлять контроль за его исполнением*(267).
Не возражая против приведенных доводов, следует дополнить, что нормативные правовые акты являются результатом правотворческой деятельности не всяких, а лишь компетентных (уполномоченных на то законом) органов, принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке, их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (экономическими, организационными, принудительными и др.), обеспечены более высокой доступностью ознакомления.
Нормативный правовой акт рассчитан на регулирование наиболее типичных, массовых отношений, неопределенного числа случаев, действует непрерывно, не персонифицирован, адресован большому числу лиц, попавших в конкретную жизненную ситуацию. Этими признаками нормативный акт отличается как от актов применения права, где речь идет о применении нормы к конкретному единичному случаю, определенному лицу, так и от актов толкования права, где речь идет о разъяснении того, как нужно понимать уже имеющуюся норму, т.е. акт толкования не содержит норм права, выполняет вспомогательную функцию.
Таким образом, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме полномочным правотворческим органом, направленный на возникновение, изменение или отмену правовых норм, как обязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.
В Конституции РФ закреплена система источников права, главное место среди которых занимают сама Конституция РФ, законы, подзаконные нормативные правовые акты, которые, по выражению А.В. Мицкевича, составляют “становой хребет” всей системы источников права*(268).
Нельзя не согласиться с мнением ученых о том, что из анализа содержания Конституции РФ можно вывести определенные принципы системы источников права*(269).
Первым и главным из этих принципов является признание и закрепление в Конституции РФ (ст. 2) прав и свобод человека как высшей ценности, а защиты прав человека и гражданина - как обязанности государства. Конституция РФ признает права и свободы человека и гражданина “непосредственно действующими”. Данная норма ст. 18 Конституции не развернута до конца, но ее смысл состоит в том, что никакой закон не может попирать права человека, записанные в Конституции и в международных обязательствах государства. Именно права человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Такая характеристика дана в Конституции для того, чтобы любой закон и любой иной акт государственной власти могли считаться правомерными только при условии соблюдения ими прав человека и гражданина. Именно из этих позиций должен исходить Конституционный Суд, признавая неконституционными отдельные положения законодательства.
Второй принцип системы источников права состоит в закреплении за Конституцией РФ и федеральным законодательством верховенства и высшей юридической силы на всей территории России (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). При этом все законы или иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции.
Данный принцип должен соблюдаться неукоснительно. Однако его соблюдение обусловлено применительно к федеративному устройству России двумя главными положениями:
разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции);
прямым закреплением верховенства федеральных законов только по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов и их приоритета над законами субъектов Федерации (ст. 76 Конституции). Наряду с этим закреплено положение о приоритете законов субъектов Федерации, принятых по предметам их собственного ведения (ч. 6 ст. 76).
Третий принцип связан с приоритетом международного права над правом внутригосударственным. Это вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции. Тем самым законодательно закреплена приверженность России мировому правопорядку, олицетворенному в международных договорах, и особенно в общепризнанных принципах и нормах международного права.
Таким образом, вопрос о верховенстве законов регулируется с учетом отмеченных выше особенностей. В советском государстве подобные положения не могли быть признаны, поскольку приоритет союзного закона над республиканским был абсолютным, а приоритет международных договоров признавался не для всех случаев, а только в отдельных отраслях права.
Переходя от общих принципов системы источников права к источникам права социального обеспечения, следует отметить, что право социального обеспечения, как совокупность юридических норм, регулирующих сложный комплекс общественных отношений, которые складываются в связи с предоставлением гражданам денежных выплат в виде пенсий, пособий, компенсаций, социальной помощи, различного рода социальных услуг, медицинской помощи и др., состоит из множества нормативных правовых актов, система которых обусловлена спецификой предмета и метода данной отрасли.
Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным*(270).
“При такой трактовке сочетания уровней правового регулирования, как пишет Д.И. Рогачев, находит адекватное отражение сложная множественность, иерархичность таких уровней: и дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), и одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, и социально-партнерское регулирование, органично дополняющее как федеральный (Генеральное, отраслевые, межотраслевые соглашения), региональный (региональные соглашения), так и локальный (коллективный договор) уровни регулирования отношений по социальному обеспечению”*(271).
Данная черта метода является новейшей и отражает переход России к федеративному устройству, выделению самостоятельного муниципального уровня власти, развитию социально-партнерских отношений.
Пронизывающим все уровни, стержневым для правового регулирования элементом этого разграничения является специфика предмета права социального обеспечения. Поскольку соответствующие отношения являются распределительными по своему характеру, экономический базис (отношения собственности) жестко предопределяет использование правотворцем определенного сочетания уровней регулирования.
Анализ источников права социального обеспечения показывает, что данная система носит многоуровневый характер: федеральный, региональный, муниципальный, локальный. Каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности, правового регулирования социального обеспечения в целом по России.
Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям в зависимости от целей исследования:
по действию источников во времени - акты временного характера (где время окончания действия акта определяется конкретной датой либо наступившим событием) и акты с неопределенным сроком действия.
Для настоящей работы важное значение имеет иерархия нормативных правовых актов, их классификация по юридической силе.
Федеральная система источников права социального обеспечения состоит из следующих звеньев:
1. Конституция Российской Федерации. Она является высшим нормативным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Конституция РФ определяет основные долгосрочные направления социальной политики государства, закрепляет право граждан на социальное обеспечение. Конституция является юридическим фундаментом, определяющим содержание других законов России.
Многие ученые обозначают Конституцию как Основной закон или называют ее законом законов*(272). Спорно ставить знак равенства между этими понятиями по следующим причинам*(273).
В Конституции РФ отсутствует понятие “Основной закон”, что осуществлялось ранее в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. В ней, наоборот, в самых различных словосочетаниях проводится разграничение между конституцией и законами как самостоятельными источниками права. При этом используются следующие формулировки: “Конституция Российской Федерации и федеральные законы”, “Конституция Российской Федерации, федеральные законы и указы Президента Российской Федерации”, “Конституция Российской Федерации и законы” и т.д. Следовательно, понятие “законы”, использованное в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, охватывает группу федеральных законов и на Конституцию не распространяется. Видимо, это не издержки юридический техники, а осознанная позиция конституционного законодателя, который целенаправленно разводит понятия Конституции РФ и законов, не обозначая Конституцию в качестве Основного закона.
Основной закон как юридический документ показывает место Конституции в системе правовых актов, в то время как сама Конституция занимает доминирующее место не только в системе права, но и в обществе. Ключевое отличие Конституции от Основного закона состоит в том, что первая обладает и юридическим верховенством, и высшей юридической силой, в то время как Основной закон может обладать лишь последней.
Обозначив Конституцию РФ в качестве Основного закона, нельзя упускать важную юридическую тонкость: 1) к числу законодательных актов Конституцию РФ можно отнести лишь условно, так как она является актом учредительным, принимаемым в особом порядке и находящимся под особой правовой охраной; 2) выступая в роли хоть и Основного закона, но закона, Конституция по смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ по юридической силе будет вынуждена уступить место международным договорам.
В связи с этим важно определить соотношение Конституции РФ с международными договорами.
Для российской Конституции принцип приоритета норм международного права, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, является новым. Принятая в 1993 г. Конституция РФ впервые в отечественной практике признала приоритет в применении правил международного договора по отношению к закону. Однако такого приоритета специально по отношению к Конституции РФ в ней не установлено.
Не говоря о размытости самой правовой конструкции “общепризнанные принципы и нормы международного права”, об отсутствии четких критериев отнесения той или иной нормы к таковым, обратим внимание на объективную потребность официального толкования положений ст. 15 Конституции РФ, что активно предлагается в литературе*(274).
Данное положение Конституции РФ в системе с положениями ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1 ст. 55 федеральной Конституции позволяет некоторым ученым говорить о приоритетности международных договоров по отношению к Конституции РФ. В пользу такой позиции приводятся следующие аргументы: закрепление прав и свобод в федеральной Конституции производится в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; право каждого в соответствии с международным договором обратится в межгосударственный орган по защите прав и свобод (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ); положения интересующих нас договоров имеют большую территориальную распространенность (действуют на территории двух и более государств) и составляют нормы международного права, которое имеет примат над нормами национального права.
Российская Федерация - это единое государство, основным документом которого выступает федеральная Конституция, а не международный договор. Если бы у нас создавалось союзное государство или конфедерация, то признание такого договора в качестве высшего документа было бы возможно. Но поскольку у нас федеративное государство, то оно функционирует на принципах не международного, а национального (в первую очередь конституционного) права. Международное право к тому же производно от государств, которые создают международное право*(275). Конституционный акт по своей природе обладает большей юридической силой, чем международный договор, являющийся актом международного, но не учредительного характера*(276). И если вступивший в силу международный договор Российской Федерации противоречит федеральной Конституции, то он должен быть приведен в соответствие с ней посредством приостановления или прекращения действия либо применения процедуры его денонсации*(277).
Поэтому мнения правоведов о приоритетности норм международного договора над федеральной Конституцией нельзя разделить*(278). В пользу заявленной позиции можно привести ряд аргументов, исключающих приоритет международных договоров над федеральной Конституцией:
С учетом изложенного, а также положения п. “г” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, предусматривающего проверку не вступивших в силу международных договоров на соответствие федеральной Конституции, можно уверенно заявить о безусловном приоритете конституционных норм над положениями международных договоров.
2. Изменение социально-экономической и политической ситуации в стране привело к расширению состава источников. Правовая база для этого заложена Конституцией РФ, в соответствии с которой общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы страны (ч. 4 ст. 15). Подобной нормы не было в советских конституциях. Система социального обеспечения, созданная в СССР, во многих отношениях превосходила международные стандарты, разработанные для стран с совершенно иным экономическим укладом.
Распад СССР, формирование экономики рыночного типа и сопровождающие этот процесс кризисы, включение России в мировой рынок труда и капитала, вступление в Совет Европы, активные миграционные процессы требуют согласования действий, выработки совместных решений для урегулирования возникающих проблем.
Международно-правовое регулирование выражается в разработке международных стандартов в области социального обеспечения. Его задачами являются гармонизация и координация законодательства разных стран по вопросам сохранения приобретаемых прав при переезде гражданина из одного государства в другое в процессе трудовой деятельности, а также сохранения приобретенных прав на конкретный вид пенсии или пособия в случаях изменения страны постоянного места жительства*(279).
Международные акты ООН, МОТ, Совета Европы, а также договоры, заключенные государствами в рамках СНГ, двусторонние договоры, ратифицированные Российской Федерацией (или СССР), имеют приоритет перед законами: если международным договором установлены иные правила, то применяются правила международного договора.
3. Следующим звеном федеральной системы источников права социального обеспечения являются законы Российской Федерации. Они имеют верховенство на всей ее территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71-72 Конституции). Они также имеют прямое действие на территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).
В случае противоречия между федеральным законом, изданным в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции). Это положение о приоритете федеральных законов обеспечивает единство правового регулирования социального обеспечения в России.
Законы РФ различаются на федеральные конституционные и федеральные законы. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, т.е. последние обладают более высокой юридической силой. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, в особом порядке.
Федеральные законы не должны противоречить Конституции РФ, подлежат официальному опубликованию и без опубликования не применяются.
4. Указы Президента РФ издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией, в том числе и в сфере социального обеспечения.
В отличие от законов, указы Президента могут быть как нормативными, так и ненормативными правовыми актами.
Указы обязательны для исполнения на всей территории России, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам.
Это положение дает основание для вывода о безоговорочном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов*(280). Однако не все ученые разделяют данную позицию*(281). Ссылаясь на принцип разделения властей и полномочия Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимающего меры по обеспечению целостности государства, согласованного функционирования и взаимодействия государственной власти, делается вывод, что Президент полномочен принимать такие меры не только “на основе законов”, но и в отсутствие закона. Президент обязан в подобных случаях принимать нормативные правовые акты для обеспечения Конституции впредь до принятия федеральных законов. В ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию не раз обращалось на это внимание. В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика возможна, считают сторонники данной точки зрения.
Представляется, что данная позиция не совсем верна. Практика правового регулирования отдельных видов социального обеспечения указами вместо законов показывает, что подмена законов указами затягивает принятие законов на долгие годы. Так, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” было предусмотрено, что государственные служащие обеспечиваются пенсией за выслугу лет в соответствии с федеральным законом. Однако в течение многих лет пенсионное обеспечение государственных служащих осуществлялось на основании Указа Президента РФ от 16 августа 1995 г. “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих”, и только с января 2002 г. вступил в силу соответствующий Закон. При этом ст. 39 Конституции РФ четко закрепляет, что государственные пенсии устанавливаются законом. Отступление от этой нормы позволяет оперативно без обсуждения и гласности ввести указом высокий уровень пенсионного обеспечения только избранным категориям граждан по усмотрению Президента.
Ориентация России на отдельные страны (Испания, Италия, Франция), где Конституциями предусмотрены положения о “делегированном законодательстве”, уполномочивающие президента или правительство принимать акты законодательного характера, не может способствовать повышению эффективности, системности российского законодательства в силу особенностей ее правовой системы, экономического, политического положения.
Помимо указов, Президент издает распоряжения, которые по общему правилу не имеют нормативного значения.
5. Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области социального обеспечения, здравоохранения (ст. 114 Конституции). В этих целях на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам, указам они могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции).
Из этой конституционной формулы прямо вытекают подзаконность и “подуказность” постановлений Правительства РФ, что крайне важно для права социального обеспечения, поскольку нередко Правительство при принятии актов выходит за рамки своих полномочий*(282). Первичные правовые предписания, закрепляющие правомочия граждан материального характера в соответствии с Конституцией, должны устанавливаться законом, а не органом исполнительной власти.
6. Акты федеральных органов исполнительной власти также являются источниками права социального обеспечения. Такие акты издаются полномочными органами утвержденной Президентом структуры этих органов.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”*(283) была введена новая трехзвенная структура. В систему федеральных органов исполнительной власти вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Только федеральным министерствам предоставлено право на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
Кроме того, министерства получили право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.
Федеральные министерства издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников организаций соответствующего ведомства.
Однако в ряде случаев федеральные министерства издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. В качестве примера можно привести акты Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Данному Министерству были переданы функции по принятию правовых актов упраздненных Министерства здравоохранения РФ и Министерства труда и социального развития РФ. В Положении о Министерстве здравоохранения и социального развития, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.*(284), предусмотрено право самостоятельно принимать положения, разъяснения, приказы. В п. 7 Положения закреплена очень важная норма о том, что при осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан.
Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Кроме того, для обеспечения скоординированности, системности в правовом регулировании, четкого соблюдения компетенции во все Положения о министерствах внесен типовой пункт, согласно которому министерства не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, актами Президента и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан. Исключение составляют случаи, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и актами Президента РФ и Правительства РФ*(285).
Следующий уровень системы источников права социального обеспечения составляет законодательство субъектов Федерации.
Федеративное государственное устройство России “предполагает территориальную и национальную дифференцированность правовой культуры, наличие региональных очагов права, питающих жизненную силу реального правопорядка”*(286). Законодательство субъекта Федерации отражает особенности, дифференцированность социальной защиты граждан данного государственного образования.
Законодательство субъектов Федерации характеризуется прежде всего наличием конституций республик и уставов других субъектов Федерации, принимаемых ими самостоятельно. Федеральные органы не уполномочены издавать каких-либо предписаний по этим вопросам.
Конституции и уставы субъектов Федерации имеют значение “первоначальных, исходных конституционно-правовых законов”*(287). Приоритетное положение этих актов в системе республиканского законодательства определяется их содержательной характеристикой. Именно в них интегрированы нормы, регулирующие фундаментальные отношения: между человеком и обществом, человеком и государством выведена на конституционный уровень защита основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере социального обеспечения.
Соответствие Конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам является необходимым условием. Обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что в достижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны - и Федерация, и ее субъекты - предпочтительно путем согласительных процедур и заключения договоров о дополнительном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъекта Федерации. Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации, и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации.
Законы субъектов Федерации также устанавливаются их законодательными органами самостоятельно. Они должны соответствовать Конституции и законам Российской Федерации. По юридической силе эти акты в определенных случаях могут находиться на уровне федеральных законов, так как с января 2005 г. полномочия субъектов Федерации в правовом регулировании целого ряда общественных отношений по социальному обеспечению значительно расширены. При этом следует учитывать, что основные виды социального обеспечения должны закрепляться в законах, а не в подзаконных актах. С этим связана юридическая сила данных источников в системе.
В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации. Существуют и взаимные претензии и разногласия между сторонами. Постепенно они преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях - решениями Конституционного Суда РФ.
Наряду с законами субъектов Федерации президенты республик, губернаторы, главы администраций краев, областей, автономных округов и автономной области, мэры городов федерального значения, а также правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструкции в соответствии с их полномочиями, определенными конституциями, уставами. Эти акты принимаются на основе полномочий каждого из органов в соответствии с конституциями, уставами и законами субъекта Федерации, а также в соответствии с федеральной Конституцией и законами. Они не должны противоречить источникам федерального уровня и субъектов Федерации.
Нормативные правовые акты местного самоуправления являются следующим уровнем системы источников права социального обеспечения. Они являются самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и законам Российской Федерации и субъектов Федерации системой.
В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством органы местного самоуправления получили возможность принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”*(288), а также в законах субъектов Федерации. В частности к компетенции местного самоуправления отнесены комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.
С принятием Конституции РФ 1993 г. установлено (ч. 2 ст. 132), что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств.
Наиболее широко данное положение представлено в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”*(289).
Как указано в Преамбуле, данный Закон принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения.
Федеральным законом предусмотрено решение задач обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
При переходе к системе социальной защиты граждан субъекты Федерации и муниципальные образования должны:
при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;
реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;
предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;
не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
В целях обеспечения выполнения данных положений ст. 11 Закона определен порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.
На практике появляются случаи распределения компетенции в сфере социального обеспечения с муниципальными образованиями не только законами, но и различными соглашениями, договорами*(290).
К нормативным правовым актам относятся постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.
Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов (собраний) граждан устанавливают обязательные нормы права для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в пределах этих территорий.
Таким образом, нормативные правовые акты, принимаемые местным самоуправлением в установленных пределах, обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, входят в систему источников права социального обеспечения и имеют перспективу более широкого применения*(291).
Новым для права социального обеспечения является уровень локального регулирования, который органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи*(292).
В современной теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности. В некоторых случаях ученые употребляют термин “корпоративные нормативные правовые акты”*(293).
Особенностью источников права данного уровня является их договорный характер, инициатива их принятия исходит не от органов государственной власти и управления, а от сторон этих отношений, которые возникают в рамках конкретных организаций и направлены на оказание дополнительной социальной помощи нуждающимся за счет средств организаций. В локальном регулировании социального обеспечения прослеживается тесная связь с трудовым правом, поскольку на практике, как правило, нормы социального обеспечения закрепляются в коллективных договорах, соглашениях. Крайне редко можно встретить отдельные локальные нормативные правовые акты по социальным вопросам. В настоящее время это, как правило, экономически возможно только в сырьевых отраслях, банковской сфере. Процедура принятия локальных нормативных актов прописана в нормах трудового права.
Рассмотрев систему источников права социального обеспечения по уровням правового регулирования, можно сделать определенные выводы:
Система, как известно, отличается органической связью между элементами, из которых она состоит. При этом в системе источников права социального обеспечения выделяется основной элемент этой системы - Конституция РФ, которая определяет характеристику остальных источников системы, принципы их связи между собой.
Источники права социального обеспечения, являясь составной частью системы источников российского права, характеризуются всеми особенностями, которые свойственны этой системе, - множественностью, строгой иерархией, главенствующей ролью закона.
Множественность источников права социального обеспечения обусловлена тем, что социальные функции государства осуществляются не одним звеном государственного механизма, а в силу разделения властей многими звеньями; нормативные акты издаются не одним, а несколькими органами государства; прослеживается рост абсолютного объема правового регулирования за счет появления новых видов социального обеспечения.
Можно отметить характерное для федеративного государства сочетание централизованного единого и единообразного правового регулирования исходных, принципиальных положений в праве социального обеспечения с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества федеральных, региональных органов с муниципальным, локальным.
Источники права социального обеспечения образуют систему, включающую только официально (юридически) признанные виды источников, которые представляют собой созданную или санкционированную государством определенную типовую правовую форму (закон, указ, постановление и др.).
С развитием Российского государства система источников права социального обеспечения изменялась и трансформировалась как по форме, так и по содержанию. В последние годы произошло изменение соотношения внутригосударственного и международного права; в системе источников права социального обеспечения особое место занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации.
В праве социального обеспечения все возрастающее значение имеет локальное нормотворчество с активным участием работников (их представителей). Локальные нормы призваны обеспечить наибольшую эффективность социальной защиты в конкретных организациях.
В строгой иерархии источников права социального обеспечения особое место занимают акты специализированных министерств, в частности Министерства здравоохранения и социального развития, которые носят межведомственный характер, имеют общее значение.
Социально-трудовые отношения последних лет регулируются также соглашениями различных уровней, которые являются новыми видами источников права социального обеспечения*(294).
В источниках права социального обеспечения отражается высокая степень дифференциации правового регулирования социального обеспечения отдельных категорий граждан в силу объективных и субъективных факторов.
Таким образом, система источников права социального обеспечения - емкое понятие. Оно выражает положение конкретного источника в общей системе, отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, соподчиненность по юридической силе, целевую и функциональную связь между источниками, адекватную меру правового регулирования. Отступление от этих критериев приводит к искусственным правовым диспропорциям, когда обилие одних актов сдерживает развитие других, слабость одних актов порождает поток других и превышение ими допустимой меры регулирования, приводит к “войне источников” и невозможности их применения. С другой стороны, четкая системность источников права социального обеспечения упорядочивает процесс правотворчества, правоприменения, обеспечивает доступность реализации права граждан на социальное обеспечение и повышает эффективность их защиты.
